秦佳虹 钱志权：优化长三角城市群现代化城市体系

长三角作为中国经济发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强的区域之一，肩负着建设世界级城市群、引领国家高质量发展的战略使命。然而，长三角城市群当前仍面临中心城市功能过度集中、中小城市承载能力不足、县域城镇化质量不高、城乡要素流动不畅等问题，制约区域协调发展与综合承载力提升。优化现代化城市体系是落实国家区域协调发展战略的核心任务，是破解长三角城市发展困境的关键举措。通过构建“组团式、网络化”格局，分类推进县域城镇化，深化体制机制创新，能够全面提升区域人口和经济社会发展的综合承载能力，为全国提供可复制可推广的现代化城市群发展范式。

构建“组团式、网络化”城市群空间新格局

●构建“核心引领、多极支撑、功能互补”的多中心城市协同体系

当前长三角城市群中上海单极虹吸效应显著，南京、杭州、合肥等次级中心城市辐射带动能力与其战略定位不匹配，中小城市承接高端功能外溢能力弱，制约城市群整体能级提升，破解这一困局的核心在于强化核心引擎功能，打造多中心协同体系。这包括明确功能分工，巩固上海金融、科创、航运等全球城市核心功能；强化南京区域科创与综合枢纽功能，提升杭州数字经济与文化创新功能，发挥合肥综合性国家科学中心功能，通过副中心城市的特色功能提升其辐射能级。支持苏州、宁波、无锡等城市分别打造先进制造、港航贸易、物联网等专业功能高地。通过多中心城市协同体系建设，实现中心城市功能有机疏散与梯次传导，强化上海核心引擎功能并明确次级中心城市特色分工，以破解区域断层风险，提升城市群整体能级。

●推动省际毗邻区域协同转化为制度型开放样板

上海青浦—江苏吴江—浙江嘉善示范区以及南京—滁州、杭州—湖州等省际、市际毗邻区域因行政区划分割，规划不统一、设施不对接、产业不联动，形成“发展洼地”或低效竞争，难点在于如何深化毗邻区域协同发展，破除行政壁垒。这包括制度创新先行，在长三角生态绿色一体化发展示范区等区域，全面推广规划一张图、项目一体化管理、要素市场化配置、生态联保共治等创新机制；探索跨区域联合招商、GDP分计、税收共享、土地指标统筹等利益协调机制；设施互联与产业共兴，加快毗邻地区断头路打通、公交线路延伸、信息网络互联；共建跨省合作园区，发展“总部+基地”“研发+制造”等合作模式，形成紧密产业链配套。通过将省际毗邻“边缘地带”打造为区域一体化“前沿阵地”和制度创新“试验田”，实现无缝对接与融合发展。

分类推进以县城为载体的城镇化

●增强县城就近城镇化的吸引力

苏北、浙西南、皖北地区部分县城产业基础薄弱、就业岗位不足，教育、医疗、养老等公共服务质量与中心城市差距大，基础设施存在短板，人口吸引力不强，难以有效承载农业转移人口和就近城镇化需求，因此，重点在于提升县城综合承载能力与服务品质。做法包括产业特色化赋能，实施“一县一策”，引导县城依托资源禀赋和区位条件发展特色产业；建设县域产业园区，承接中心城市产业转移与配套；发展县域零工市场，加强职业技能培训；补短板提品质，加大县城公共服务设施投入，推动优质教育医疗资源下沉；加快老旧小区改造、市政管网更新、智慧县城建设。通过增强县城产业支撑力、公共服务吸引力和综合环境承载力，使其成为就近城镇化的主阵地。

●增强县城带动城乡融合的辐射作用

城乡要素双向流动仍不顺畅，县城对乡村的辐射带动能力有限，基础设施和公共服务向乡村延伸不足，城乡收入差距、消费差距依然存在，制约区域整体现代化水平，要点在于以县城为纽带促进城乡融合发展。可行的做法包括畅通城乡要素流动，深化农村土地制度改革，吸引城市人才、资本下乡；建设城乡统一的建设用地市场。发展县域普惠金融；强化县城辐射功能，推动县城基础设施向乡村延伸覆盖；引导县城商贸、物流、教育、医疗等资源服务下沉乡村。通过建设城乡产业协同发展平台，构建以县城为中心、小城镇为节点、乡村为腹地的城乡融合发展新格局，缩小城乡发展差距。

创新体制机制 保障体系高效运行

●促进要素跨区域自由流动

人才、技术、资本、数据等关键要素在长三角跨区域流动仍面临行政壁垒、政策差异、平台分割、标准不一等障碍，制约资源优化配置效率，解决这些问题的关键在于共建统一高效的要素市场化配置机制。具体做法包括建设统一要素市场平台，推动长三角产权交易共同市场、技术交易市场互联互通；扩大科技创新券跨区域通用通兑范围；探索建立区域性用能权、排污权、碳排放权交易市场。推动数据要素市场一体化；统一规则与标准，在市场监管、知识产权保护、信用体系和企业资质互认等方面制定协同标准；推广“一网通办”“不见面审批”等经验，营造稳定公平透明可预期的营商环境。通过破除要素流动“梗阻”，实现要素“低阻力、高效率、广覆盖”的跨区域自由流动与优化配置。

●建设沪浙苏皖互利共赢的发展共同体

沪浙苏与皖北区域间发展不平衡，发达地区资源外溢与欠发达地区承接需求对接不畅，跨区域项目合作面临规划协调难、成本分担难、收益分配难等问题，破解困局的核心在于创新跨区域合作模式与利益共享机制。具体的做法包括推广多元化合作模式，大力发展“科创飞地”“产业飞地”“反向飞地”等模式，深化对口合作与结对帮扶机制；健全利益协调机制，探索建立跨区域合作项目成本共担、税收分享等机制。基于设立长三角一体化发展基金，支持跨区域重大项目和欠发达地区发展，促进区域间优势互补、互利共赢，有效破解发展不平衡问题，激发全域发展动能。

作者单位为浙江农林大学生态文明研究院