鲁钰雯、翟国方：韧性建设的时代内涵与战略指向——解读2025年中央城市工作会议重大部署

导读

7月14日-15日，中央城市工作会议在北京举行。会议强调了建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市的目标，并部署了城市工作7个方面的重点任务。中国城市规划学会为深入学习贯彻本次会议精神，特别邀请专家学者撰写一系列笔谈文章，共同探讨中国特色城市现代化新路子。

作者|

鲁钰雯  南京大学建筑与城市规划学院副研究员

翟国方  学会理事、城市安全与防灾规划专业委员会副主任委员，南京大学建筑与城市规划学院教授

2025年7月中央城市工作会议将韧性城市建设与创新、宜居、美丽、文明、智慧城市并列，构成现代化人民城市“六位一体”目标体系。会议明确将“着力建设安全可靠的韧性城市”列为七大重点任务之一，强调要“牢牢守住城市安全底线”，这一历史性突破，不仅标志着中国城市发展理念的重大跃升，更为新时代城市高质量发展指明了方向。面对全球不确定性风险挑战，韧性城市建设成为统筹发展和安全、推进中国式现代化的重要抓手，为建设人民城市、实现城市可持续发展提供了科学路径。

一、韧性城市建设的核心内涵

韧性城市，简单来说就是能够“抗得住、扛得过、恢复快”的城市。面对自然灾害、安全事故、经济冲击等各类风险，韧性城市能够保持基本功能运转，快速恢复正常状态，并在应对挑战中实现更好发展。韧性城市具备四重核心能力：抵御能力，即在冲击面前保持基本功能，如基础设施不瘫痪、社会秩序不混乱；适应能力，即根据环境变化灵活调整，如疫情期间的“云办公”“云教育”；恢复能力，即快速恢复到正常运行状态，如灾后重建、经济复苏；转型能力，即在应对挑战中实现跃升发展，如危机催生的新业态、新模式。

当前城市面临的风险呈现出多源性、复合性、级联性、突发性的特点。多源性风险包括自然风险如极端天气、地震洪涝，技术风险如网络安全、系统故障，社会风险如人口老龄化、公共卫生，经济风险如金融波动、供应链断裂等多种风险源交织。复合性影响表现为多种风险相互叠加，影响范围和程度呈几何级数放大，如新冠疫情既是公共卫生事件，又引发经济冲击、社会治理挑战。级联性传导体现在一个领域的风险快速传导至其他领域，形成连锁反应，如极端天气导致交通瘫痪，进而影响物流供应、经济运行。突发性爆发则指风险往往具有突发性特征，留给城市应对的时间有限，考验城市的快速响应能力。

韧性建设不是单一的安全防护，而是涵盖经济、社会、生态、文化、治理等多个维度的综合性建设。经济韧性表现为产业结构多元化、供应链安全稳定、金融风险可控；社会韧性体现在公共服务均等化、社会保障全覆盖、社区治理完善；生态韧性要求生态系统健康、环境容量充足、气候适应能力强；文化韧性强调历史文脉传承、文化认同深厚、精神凝聚力强；治理韧性需要制度体系完善、管理能力现代化、应急响应高效。

二、韧性城市建设政策演进的历史逻辑与发展逻辑

（一）历次中央城市工作会议中的韧性演进

中央城市工作会议理念演进经历了四个重要阶段。

第一阶段从1960年到1978年，主要以解决城市经济生活突出矛盾为主。面对快速城镇化带来的挑战，1962年城市工作会议通过系统调整实现城镇人口合理布局，展现了城乡系统的调节能力。1976年唐山大地震后的重建工作，成为中国城市灾后恢复能力的重要实践，为后续韧性理念发展提供了宝贵经验。

第二阶段从1978年到2015年，采取问题导向的安全建设模式。重大突发事件不断推动城市安全建设完善，2003年SARS疫情促进公共卫生应急体系建设；2008年汶川地震推动应急管理体系重大变革；2012年北京“7·21”特大暴雨促进海绵城市建设。

第三阶段从2015年到2025年，系统性城市发展理念确立，2015年中央城市工作会议提出“一个尊重、五个统筹”，确立了尊重城市发展规律的科学理念。

第四阶段从2025年至今，韧性城市建设上升为重要国家战略，2025年7月中央城市工作会议将韧性城市列为七大重点任务之一，标志着从理论探索向战略实施的历史性跃升。

（二）国家韧性城市建设政策发展历程

近年来，韧性城市建设政策经历了战略奠基、体系构建、试点探索、全面推进四个发展阶段。

第一阶段是战略奠基与理念确立。国家层面，2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出“顺应城市发展新理念新趋势，开展城市现代化试点示范，建设宜居、创新、智慧、绿色、人文、韧性城市”，这是韧性城市首次写入国家五年规划，标志着韧性建设正式纳入国家发展战略。2021年4月，国家发展改革委印发《2021年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》将韧性城市纳入新型城镇化发展目标体系。地方层面，北京、上海、广州、深圳等城市相继出台地方指导意见，形成全国范围内的建设热潮。

第二阶段是政策体系初步构建。国家层面，党的二十大报告中再次强调“打造宜居、韧性、智慧城市”，将韧性城市建设提升到新的战略高度。2022年2月，国务院印发《“十四五”国家应急体系规划》《“十四五”国家综合防灾减灾规划》，标志着韧性理念正式融入国家应急管理体系。2022年3月，国家发展改革委发布《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》，进一步明确“坚持人民城市人民建、人民城市为人民，建设宜居、韧性、创新城市”的发展目标。地方层面，2023年，北京市发布《韧性城市空间专项规划（2022年—2035年）》，在空间维度构建了安全可靠、灵活转换、快速恢复、有机组织、适应未来的首都韧性城市空间体系。上海、广州、深圳等多个城市也在十四五规划中明确提出韧性城市建设目标。

第三阶段是试点探索与标准建设。国家层面，2023年8月，生态环境部等多部门发布《关于深化气候适应型城市建设试点的通知》，强调“选择典型城市先行先试，积极推进和深化气候适应型城市建设，为推进城市韧性可持续发展、助力生态文明建设和美丽中国建设做出积极贡献”，开启了气候韧性城市建设的新篇章。2023年12月，住房城乡建设部发布《关于全面开展城市体检工作的指导意见》，建立“从生态宜居、健康舒适、安全韧性等8方面建立城市体检指标体系”，标志着城市韧性评估体系的正式建立。地方层面，国务院批复多地国土空间规划，要求提高国土空间安全韧性。

第四阶段是顶层设计与全面推进。国家层面，2024年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进新型城市基础设施建设打造韧性城市的意见》，这是专门针对韧性城市建设的最高规格政策文件，为深化城市安全韧性提升行动提出了总体要求和重点任务。2025年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》，明确提出要“大力实施城市更新，打造宜居、韧性、智慧城市”，推动韧性建设融入城市发展全过程。2025年7月，中央城市工作会议将韧性城市列为七大重点任务。这一演进历程体现了从理念探索到战略确立、从单点突破到系统推进、从试点示范到全面铺开的发展逻辑。

政策体系特征表现为三个方面：顶层设计日趋完善，从概念提出到专项文件，再到战略任务，形成了完整的政策链条；部门协同不断强化，涉及发改委、住建部、应急部、生态环境部等多个部门，建立了跨部门协调机制；地方实践持续深化，北京、上海、深圳等城市将韧性建设纳入“十四五”规划，形成了中央统筹、地方探索的良好局面。

三、2025年中央城市工作会议的韧性战略部署

（一）韧性城市战略地位的重大突破

2025年中央城市工作会议韧性建设要点体现了战略定位的重大突破。从专项工作到综合战略，韧性城市与创新、宜居、美丽、文明、智慧城市并列，构成现代化人民城市的完整体系，不再是孤立的安全工程。从辅助功能到基础支撑，会议强调“牢牢守住城市安全底线”，将韧性建设定位为城市高质量发展的前提条件和基础保障。从试点示范到全面推进，明确“着力建设安全可靠的韧性城市”为全国性重点任务，标志着韧性建设进入全面推进阶段。

（二）七大任务的韧性维度

会议提出的七大重点任务形成有机整体，每项任务都蕴含韧性要求：优化现代化城市体系体现系统韧性，通过城市群协同增强区域抗风险能力；建设创新城市为韧性建设提供技术支撑和智能化解决方案；建设宜居城市突出社会韧性保障，完善公共服务体系和社区治理；建设美丽城市强调生态韧性基础，增强城市环境承载力和气候适应能力；建设韧性城市构成安全韧性核心，构建城市风险防控和应急响应体系；建设文明城市提供文化韧性支撑，增强社会凝聚力和精神动员力；建设智慧城市作为治理韧性手段，运用数字技术提升城市感知预警能力。

（三）五个“转变”的韧性要求

会议提出的五个“转变”深刻体现了韧性建设的内在要求。发展理念转变更加注重以人为本，体现了人本韧性的深刻内涵，强调人是韧性的核心、主体和受益者。发展方式转变更加注重集约高效，通过资源节约、空间优化、功能完善实现集约韧性。发展动力转变更加注重特色发展，体现了多样性是系统韧性重要源泉的科学原理。工作重心转变更加注重治理投入，突出了治理韧性作为连接硬件韧性和软件韧性关键纽带的核心地位。工作方法转变更加注重统筹协调，体现了韧性建设的系统性、协同性、整体性要求。

（四）韧性城市发展根本问题的回答

习近平总书记在中央城市工作会议的重要讲话，科学回答了韧性城市发展为了谁、依靠谁以及建设什么样的韧性城市、怎样建设韧性城市等重大理论和实践问题，为走出中国特色韧性城市发展道路提供了科学指引。

韧性建设为了谁——坚持人民韧性为人民的根本立场。习近平总书记明确指出：“城市的核心是人”“城市是人民的城市，人民城市为人民”，这深刻阐明了韧性建设为了谁这一根本问题。韧性建设始终坚持以人民为中心的发展思想，把人民群众的安全感、获得感、幸福感作为检验韧性建设成效的根本标准，真正实现人民韧性人民建、人民韧性为人民。

韧性建设依靠谁——构建韧性共建的多元格局。韧性建设深入贯彻习近平总书记提出的“五个统筹”重要思想，特别是统筹政府、社会、市民三大主体，形成韧性建设的强大合力。政府要在韧性规划、韧性投入、韧性监管中发挥主导作用，市场主体要参与韧性基础设施投资建设，专业社会组织要在韧性评估、韧性培训、韧性科普中发挥技术支持作用，公众要提高韧性意识和韧性技能，形成全社会共建共治共享的韧性格局。

建设什么样的韧性城市——韧性建设的重点任务与实施路径。重点任务的系统部署涵盖四个方面。基础设施韧性建设，按照会议要求重点推进城市基础设施生命线安全工程建设，加强老旧管网改造，完善防洪排涝体系，建设智慧监测系统，构建安全可靠的城市运行保障网络。建筑安全韧性提升，严格落实会议关于严格限制超高层建筑的要求，全面提升房屋安全保障水平，加强既有建筑安全评估和改造，确保城市建筑安全可靠。自然灾害防治能力建设，强化城市自然灾害防治，完善监测预警体系，提升应急响应能力，增强城市应对各类自然灾害的综合防治能力。社会治安防控体系构建，加强社会治安整体防控，运用现代科技手段，构建人防、物防、技防相结合的立体化防控网络，维护城市安全稳定。

怎样建设韧性城市——运用系统韧性的建设方法。在具体实施中，坚持韧性规划引领，推进韧性精细化管理，加强韧性创新驱动，运用数字技术赋能韧性治理；实施韧性“五个转变”，即韧性理念更加注重以人为本，韧性方式更加注重集约高效，韧性动力更加注重特色发展，韧性重心更加注重治理投入，韧性方法更加注重统筹协调。

四、以韧性建设夯实城市高质量发展根基

2025年中央城市工作会议将韧性城市纳入“创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧”六位一体的现代化城市建设体系，明确了韧性建设在城市高质量发展中的基础保障作用。韧性城市为创新活动提供稳定环境，为宜居建设提供安全基础，为美丽城市提供持续保障，为文明城市提供秩序根基，为智慧城市提供可靠运行支撑。会议提出的“五个转变”深刻体现了韧性要求：以人为本体现人本韧性，集约高效实现空间韧性，特色发展增强系统韧性，治理投入强化管理韧性，统筹协调确保整体韧性。从规模扩张向品质提升、从增量建设向存量优化、从单一防护向系统韧性的根本转型，标志着韧性建设已成为推动城市发展方式转变、实现高质量发展的重要基石。

韧性城市建设已成为新时代城市发展的重要战略方向。2025年中央城市工作会议的重大部署，标志着我国韧性城市建设进入全面推进的新阶段。下一步，需要在完善顶层设计、健全制度标准、创新投入机制、强化技术支撑、深化国际合作等方面加大工作力度，确保韧性城市建设取得实效，为推进中国式现代化提供坚实的安全保障。