尹稚：尊重规律，尽力而为、量力而为推进都市圈建设

导读

党的二十大报告提出，以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局；党的二十届三中全会提出“建立都市圈同城化发展体制机制”。为深入贯彻推动都市圈同城化的政策要求，上海大都市圈规划研究中心特邀中国城市规划学会副监事长、清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长尹稚进行深度访谈，尹稚专家分享了他对都市圈提出背景、同城化机制、都市圈划定与发展水平评价、区域型国土空间规划定位等议题的深刻见解。尹稚专家长期担任30余个城市的政府顾问，近年来主持并参与了福州都市圈、成都都市圈等大量区域规划编制和监测评估工作，在区域发展与实践方面拥有丰富经验。

Q1：都市圈在国家新型城镇化格局中的地位和作用越来越显著，请您谈谈都市圈提出的背景；进入城镇化的下半场，您如何理解都市圈的内涵？

尹稚：2013年习近平总书记召开中央城镇化工作会议，首次提出“根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，把城市群作为主体形态”。2016年，国家“十三五”规划纲要正式提出“19+2”城市群。我们在对全国城市群进行评估后发现，长三角城市群发展最为成熟，排在首位，珠三角城市群排名第二，京津冀城市群排名第三，但缺乏二三级城市支撑，呈现明显的哑铃型结构，相互之间缺乏经济、社会、信息、交通、资金等联系，离成熟城市群的差距较大。在国内城市群发育普遍处在初级阶段的背景下，无法一步到位以城市群为抓手推进区域协调发展，因此提出了“都市圈”的概念，优先培育以中心城市为核心、1小时通勤圈为半径的现代化都市圈。先在都市圈尺度（2-3万平方公里）做好近域协同，再进一步拓展至城市群尺度（8-10万平方公里）。“强城、建圈、组群”是城市的基本发展规律。由于中国城市发展的地域差异较大，这三种状态在中国同时存在，因此策略制定不能一刀切。

都市圈重点是发挥好核心城市的辐射带动作用，同时，强调用市场化等手段实现城市间的合作，打破行政壁垒，促进要素在市场导向下的畅通流动。都市圈内的大中小城市协同发展与城乡融合发展将会是“十五五”的重点。

图1 城镇化主体结构示意图（左）及“十四五”规划纲要中城镇化空间格局示意图（右）

来源：尹稚.战略协同与城乡融合[J].新型城镇化,2025,(02):28-31.（左）中华人民共和国中央人民政府.中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要（右）

Q2：党的二十届三中全会提出“建立都市圈同城化发展体制机制”，同城化作为都市圈规划建设的重要目标，您怎样理解都市圈同城化？在建立同城化发展体制机制方面，有哪些建议？

尹稚：同城化是一种机制，不是强制性的，更多的是体现一种预期目标，最终是要实现区域发展的均衡化。这种均衡化更多的是生活品质的均衡化，生活品质的持平才能带来人的流动，GDP等经济指标的均衡化达不到也不必要追求。同城化也是一种循序渐进的过程，需要以发展规划为引领，空间规划为空间保障，解决人、地、钱的来源问题。同城化主要涵盖以下几个方面：

一是产业的协同发展，这需要尊重市场的垂直分工规律。不是所有的经济行为都集中在超大特大城市才是最优的，如果剥离地方保护的因素，让市场正常流动，产业分工就会自然呈现“垂直化圈层分布+廊道式扩散”两个根本规律，全球发达都市圈、城市群也都遵循这套规律。让市场在生产力、生产要素布局中发挥主导作用，有利于在一定空间尺度内形成产业垂直分工体系，使不同产业类型找到最合适发展的区位。

二是交通设施的便捷化和同城化，实现最基本的互联互通。

三是营商环境同城化，逐渐抹平都市圈内部的营商环境差别，一视同仁地开展招商引资与市场监管，降低跨区域交易门槛。

四是生态和应急管理系统的同城化，这是比较容易形成统筹、达成共识的。

最后是解决人的问题，包括教育、医疗等公共服务的同城化，这与当地的社会经济发展水平有直接关系。政府首先要解决的是基本公共服务均等化，进一步是要实现高品质公共服务的均等化。需要注意的是，高品质公共服务是可以半商品化或商品化的，这不只是政府的工作，也需要社会资本和市场的参与。

总体来说，跨区域协同本质是关于跨区域利益博弈的问题，要进一步加强对契约型治理的重视，并基于契约关系形成实质性的共建、共享、共治协议。

图2 都市圈利益协调与治理机制框架图

来源：尹稚,尚嫣然,崔音,等.现代都市圈规划理论框架体系与实践研究[J].规划师,2023,39(04):5-10.

Q3：目前，全国各都市圈范围划定标准不一，面积也存在较大差距，学界对此也未形成共识。您认为都市圈范围划定需要考虑哪些因素？结合您一直参与并连续发布的《中国都市圈发展报告》和现代化成都都市圈高质量发展指数，如何对都市圈发展水平进行评价和监测？

尹稚：都市圈的划定是从建设能力、治理能力、管控能力等方面综合得出的结论，需要根据实际情况，不应拘泥于学术指征。当前学术界对都市圈和城市群的定义，是基于西方发达国家的既成历史；然而，不论是“Megapolis”概念还是“流空间”理论，都是与西方社会的底层逻辑深刻绑定的，与中国国情存在差异，不应套用，且中西方在经济体制、宏观规划的法律地位和作用、民众与政府关系等方面也都不太一样。在此背景下，虽然都市圈和城市群是在学界上较为通用的概念，但在具体实践中的尺度把控和建设重点上，还需结合中国实际的国情、省情和市情。

编写《中国都市圈发展报告》的初衷是对都市圈进行分类和监测，成熟型、发展型、培育型的都市圈应有不同的工作重心。例如，成熟型的都市圈应在更大区域尺度上实现多个都市圈之间的合作，朝城市群的方向发展。都市圈重点评价的是流空间和流强度，而非城市本身的规模。同城化通过流空间和流强度来缩小中心城和外围城市之间的差距，以达到区域均衡化。

图3 现代化成都都市圈高质量发展指数指标体系

来源：尹稚,吕晓荷,夏晴,等.都市圈高质量发展指数的成都实践[J].新型城镇化,2024,(11):48-53.

Q4：2021年以来，全国多个都市圈发展规划获国家发改委函复。同时，成都都市圈国土空间规划获批、郑州都市圈国土空间规划公示，《都市圈国土空间规划编制规程》也已正式印发实施。在这样的背景下，都市圈等区域型国土空间规划如何处理好与发展规划的关系、以及与省市级国土空间规划的关系？

尹稚：我参与的都市圈规划，实质上是发展规划和国土空间规划两规合一，两者无法完全分开，并且更偏向政策性规划，重点要解决两个方面的内容：

一是建立具体空间类型里的行为清单，从空间管控转向行为管控。例如，国家大型能源输配走廊和交通走廊不可避免地穿越农业主产区、生态保育区等地区，行为管控是通过明确建设行为的正负面清单，保证走廊供地的同时控制对环境的影响。治理的精细化，不是尺度微观化，而是行为清单的精准化。

二是确立调整和交换机制，明晰动态维护中需要的程序、标准与规程，避免规则的随意制定与频繁变动。空间治理的影响是长周期的，短则30-50年，长则百年，要牢记“规划折腾是最大的浪费”。治理现代化的核心是法治化，规则的清晰和稳定是树立中长期信心的最好方式。

区域型国土空间规划和省市级国土空间规划不是简单的拼图关系，也不应推倒重来。区域型国土空间规划是基于区域协同角度，重点增补超越行政边界以外应该建立起的空间联系，基于广义互联互通，建设多节点网络化的基础设施，畅通跨行政区划投资的供地渠道。国土空间规划应发挥两个方面作用：

一是敏感资源管控，通过划定红线来保障生态、农业、安全等问题。这些红线根据国内外形势变化和地区发展情况应是动态调整的。

二是发展支撑作用，一定程度上弥补既有省市级国土空间规划在发展引领上的不足，加强与国家重大战略、重大项目的结合。国家下一步会加强区域重大战略的实施，因为都市圈或城市群等区域是帮助国家维系经济发展、实现新旧动能转化、在国际公共事务上拥有更大话语权的关键载体。“十五五”到“十六五”期间，将进一步强化城市化先行地区和潜力地区的发展，其中先行地区重在高质量发展，潜力地区重在促进规模增长、提升城市化发育水平。

图4 “1+N+1”规划系

来源：尹稚

Q5：2022年，中共中央、国务院印发了《关于加快建设全国统一大市场的意见》,明确提出“加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场”。党的二十届三中全会把构建全国统一大市场列为重大改革任务。您对建设全国统一大市场有何建议？都市圈在建设全国统一大市场的过程中具有什么样的作用？

尹稚：全国统一大市场有很多市场，包括消费、土地、劳动力、资本等市场。需要认识到，这些市场的统一必定不是一刀切的时间表，从区域性市场的建立到全国性市场的形成也不会齐头并进。不同市场存在不同特征，比如基础性消费的全国统一大市场是最容易形成的，老百姓衣食住行的消费价格在全国的差异已经较小，而教育、医疗、文化等发展型消费市场是高度不均衡的，人力资源市场是最难统一的。因此，需要对市场进行分类，哪些是容易达成统一的就先推进的，哪些是存在客观制约的则量力而为。如果无法直接在全国层面形成统一大市场，先建立区域内均等化的市场，这也是都市圈和城市群的意义之一。

Q6：产业是城市经济发展的基石，在区域内形成产业的合理分工与高效协作对实现都市圈高质量发展至关重要。您认为都市圈在推进产业协同的过程中有哪些方面值得注意？

尹稚：区域层面的产业布局需要尊重产业发展规律。不同产业对于土地、物业、劳动力等成本的敏感度是不同的，最敏感的是一般性制造业，然后是科技型制造业（包括办公型的科创产业），最不敏感的是金融。因此，金融、高端生产性服务业等高端职能是不会扩散的，而一般性生产制造业在发达地区中心城市发生外溢是普遍现象，例如，大量江浙沿海的大型企业在成渝地区等二三线城市设置第二生产基地，一方面是出于安全因素的考虑，另一方面也是由于江浙沿海地区已经寸土寸金，再进行大规模扩张的性价比很低。在高物业成本的地区，如北京、上海，甚至已经出现了科创产业的溢出。

对于引领区域发展的超大特大城市，保留一定规模的制造业是相当必要的。保有制造业对维护国家基本经济安全具有重要意义，完整的产业链是中国在国际经济产业竞争中的最大底牌。目前，上海的制造业在急速地升级换代，大量传统制造业由于成本原因外迁，能留住的是以科技驱动为核心的高盈利、高附加值型制造业，应当支持上海保留一定的制造业。

Q7：结合您在全国开展的工作，谈谈您认为区域协同发展较好的地方有哪些，有什么值得借鉴的经验？处在培育阶段的地区面临哪些需要提升的短版？

尹稚：成都都市圈近几年的同城化推进较为顺利，一是得益于省委、省政府高度重视，极大助力了成都都市圈同城化的推动。二是设立了实体化的同城化办公室，从省级到县级多级联动、整体统筹。三是成都在产业布局、战略性新兴产业导入过程中具有全局观。以资阳牙谷为例，虽然成都仍有空余的土地需要产业导入，但成都将牙谷布局在土地和劳动力成本更低的资阳，并为资阳提供技术专家和投资，帮助资阳牙谷迅速崛起。

福州都市圈整合了福州市、宁德市、平潭综合实验区辖区内所有港口，组建福建省福州港口管理局，对都市圈内港湾资源进行统筹管理，优化港口功能布局，港口运行效率显著提高。

郑州都市圈目前的竞争趋势大于合作趋势，开封、洛阳有深厚的历史底蕴，郑州相对年轻，三者的协同并不充分。郑州目前往许昌方向的南部轴线发展势头超过了郑汴轴线，南部轴线集中了大量民企制造业，包括人工钻石、假发等，一些产业甚至形成了全球范围的垄断。

青海西宁—海东都市圈首先应该解决比较基础的发展问题，例如盘活低效用地，再去推进区域协同。

粤港澳大湾区探索的是“一国两制三关税”的国际规则协同问题。珠三角地区的发展已经较为成熟，但广东省内仍存在区域发展不平衡的问题。粤港澳大湾区需要进一步发挥带动中国南部地区发展的辐射作用。

图5 粤港澳大湾区“南北双扇”战略格局

来源：卢庆强,尹稚,崔音,等.基于超链空间网络与协同治理的城市战略规划——以广州面向2049的城市发展战略为例[J].城市规划,2024,48(S2):92-101.

Q8：长三角地区是我国经济发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强的区域之一，您对长三角建设世界级城市群有哪些期许？对上海在带动区域发展和加强自身建设方面有哪些建议？

尹稚：长三角城市群起源于80年代的上海经济区。上海的经济外溢效应产生早在70年代末、80年代初就已显现。2000年后，长三角已形成了广义上多核心、多节点、高关联度的区域，具备建设高度成熟的城市群的基础。目前，长三角各类要素的流通较为顺畅，硬环境建设逐步完备，下一步需要解决社会福利均等化、人员流动等软性问题。

在过去几十年中，上海周边地区的发展与上海的捆绑较深，但现在周边地区的发展动力源已经高度多元化了。上海自身要加强五个中心建设，其中，科创中心面临较大压力。上海的成本相对较高，不利于科创产业的生存和发展；而上海的优势在于新城和中心城区的公共服务水平差距较小，新城已经拥有了成熟的社区和配套，对年轻人具有吸引力。我认为上海未来的科创可能不会在中心城区，而会在外围新城形成聚集区，应把握5个新城的发展机遇，降低其物业和生活成本，创造适宜科创产业的价格洼地，以打造新的价值高地。对于大家最近经常谈到的纽约硅巷经济、科创回归城区等现象，归根结底还是由于美国城市的复杂性决定了在特大城市核心区还存在科创企业可以生存的低成本空间。纽约的大街正巷和背街小巷的反差是巨大的，科创企业仍然可以在纽约市中心找到比周边城市集中办公区更便宜的办公空间。对于上海中心城区的闲置空间，若想吸引科创企业，需要政府干预，降低成本。

2024年8月14日，空中俯瞰上海市临港新片区滴水湖（无人机照片）。新华社记者 方喆 摄