张帆：强化共同愿景，以治理协商与行动协同促进长三角世界级城市群发展

作者 | 张帆  上海市城市规划行业协会会长，上海市城市规划设计研究院院长

从国际趋势来看，以大都市为核心的世界级城市群已成为引领区域发展的主要引擎。长三角地区建设世界级城市群，也是落实国家战略义不容辞的使命担当。2023年11月，习近平总书记主持召开深入推进长三角一体化发展座谈会，提出“建设世界级城市群，推动长三角一体化发展取得新的重大突破”。长三角地区应围绕“一体化”和“高质量”，强化共同愿景、共同治理和共同行动，不断探索区域空间协同发展的新路径、新机制。

第一，强化共同的目标愿景。纵观近年发布的国际区域战略规划，均突出目标导向，强化多元、均衡、对流、韧性、协同等价值理念引领。以欧洲中部地区为例，由奥地利维也纳地区发起，联合捷克、斯洛伐克、匈牙利的相关地区共同提出了欧洲之心（Centrope）这一合作项目，真正实现“无边界的欧洲”的愿望，构建跨境共同体，来促进统一大市场的有效运行。贯彻落实习近平总书记重要讲话精神，立足“一极三区一高地”的战略定位，长三角需要结合三省一市发展阶段特征，共同制定一个符合时代价值的目标愿景，谋划世界级城市群建设，全面探寻全球坐标系下的一体化高质量发展之路。

第二，形成从底线思维到高线牵引的发展导向。长三角一体化发展必须明确不可逾越的底线，以及需要共同遵守的原则，保护好不可复制的资源。但底线不是保障最低水平的“低线”，而是在确保资源环境及运行安全、实现功能转型升级、提升品质活力等高要求、高标准下的“高线”。“高线牵引”的关键是建立一个基于核心价值的功能体系。世界级城市群和都市圈主要围绕全球城市核心功能构建多中心的功能布局，有助于推动区域内的均衡发展和可持续增长。长三角应基于核心功能，将各个城市放在全球功能网络中寻找坐标，明确在区域中的角色定位与发展方向，从而携手共建更高水平分工协作的世界级城市群，重点关注生产性服务业、科技创新、智能制造、航运贸易、文化交流等维度的能力建设。

第三，聚焦关键领域和关键地区强化行动协同，破解长三角一体化发展的深层次瓶颈问题。一方面，全面对标世界六大城市群，深度开展多维度比较，研判对发展最具决定性的因素，认清长三角所处的发展阶段和存在的不足。世界级城市群的发展与全球产业革命和产业转移息息相关，转型成功的城市群通常把科技创新摆在第一位。如日本太平洋沿岸城市群已经成为科技创新领域的多项冠军。在1990年代地产泡沫破裂后，日本提出“科学技术创造立国战略”，以科技创新为日本经济提供增长点。东京—横滨连续8年位列全球科技集群第1位。全球PCT专利申请量前50机构中，有15家日本企业，申请总量占25%。而长三角在基础研发经费投入、每万人专利数方面都存在较大差距。在经济下行时期，长三角三省一市要共同努力建设具有世界影响力的产业集群，进一步集聚高端要素与核心功能，共建创新生态系统，聚焦前沿关键技术攻关，加强科研成果转化和技术应用，优化营商环境，培育和吸引全球顶级企业。另一方面，识别影响“一体化”和“高质量”的关键区域，因地制宜制定策略建议。借鉴世界级城市群依托核心驱动、腹地协同、以圈带群实现繁荣发展的经验，长三角应处理好区域内部各都市圈和战略地区的相互关系，继续保持龙头带动并各扬所长。一是以上海大都市圈加快建成具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市圈，代表中国参与国际竞争，推动上海“五个中心”核心功能在大都市圈内统筹布局。二是推动南京、杭州、合肥等都市圈协调联动、差异化发展，统筹空间资源配置、空间结构优化和重要功能布局。三是关注江河湖荡、丘陵山地、近海沿岸等跨界自然和文化资源富集的战略地区与生态敏感地区，推动区域生态价值和文化价值转化，充分发挥区域经济发展的新动能作用。

第四，创新体制机制，加强协同治理。在世界级城市群的发展演进中，规划政策引导和协同治理机制建设至关重要。例如，欧盟整体架构对于欧洲西北部协同发展影响深远，在区域凝聚力战略下，通过“空间规划—货币基金—监测平台—法规机制”等组合政策工具，构建系统性协同制度保障，以支持多元、复杂、综合的跨界协调议题。其中，跨境协作计划INTERREG支撑了跨国、跨区域、跨境等不同尺度和不同领域的跨界协同；泛欧洲网络TENs的建设有力支撑了运输、能源和电信一体化。又如，针对北美五大湖地区水污染问题和生态系统修复，美国和加拿大两国共同开展逾百年的协同治理，搭建了从理念、契约、组织保障、行动到监测等一套全面系统的治理框架，取得了较好成效。由此可见，长三角要因地制宜，通过机构调整、基金设立、规划编制、项目合作、监测评估等举措，构建有效的协同治理机制。对于存在较多矛盾瓶颈的跨界治理问题，在形成共识的基础上，更要保持长久定力，予以推进解决。

面对未来愈加复杂的国际形势，充分借鉴世界级城市群的发展经验，长三角地区需要穿越周期，强化多层次协同发展，同时保持战略定力，科学地识变应变。具体来说，关键是要加大科技创新的投入力度，产生持久效益，保持长期活力；城、圈、群协同发展形成合力，通过交通链接、生态赋能、文化发展和城乡融合等处理好区域内部增长和收缩的关系；结合不同发展阶段、不同领域建立有用而持续的治理机制，并保持久久为功的定力；针对创新连绵化、产业数字化、发展绿色化和生产生活方式多元化等趋势，做好提前部署和应对。