张险峰:以内涵式发展为主线 持续推进城市更新

导读

7月14日-15日，中央城市工作会议在北京举行。会议强调了建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市的目标，并部署了城市工作7个方面的重点任务。中国城市规划学会为深入学习贯彻本次会议精神，特别邀请专家学者撰写一系列笔谈文章，共同探讨中国特色城市现代化新路子。

张险峰  中国城市规划学会国外城市规划分会委员、城市更新分会委员，北京清华同衡规划设计研究院有限公司总工程师，教授级高级规划师

2025年7月中央城市工作会议在京召开。从时隔十年两次召开城市工作会议、以及会议规格之高可以看出，中央对城市工作的重视程度越来越高，对推进城市转型实现高质量发展的决心更加坚定，指导思想、目标和实现路径更加明确。

对照2015年中央城市工作会议、学习本次会议精神，我的最大感受是本次会议通稿全篇始终贯穿着一个中心思想，就是“内涵式发展”。如果说上次会议的重点在于强调城市的战略地位，以及从尊重城市发展规律角度提出统筹各方面要素、科学推进城市发展等方面，那么本次会议则从城市发展新时代新特征的准确论断出发，紧紧围绕内涵式发展这一主线，明确城市发展建设目标，提出理念和工作方法的五个转变，以及以城市更新为抓手、七个方面的重点任务和组织制度保障等要求，逻辑清晰、措施完整、针对性强，为推进城市高质量发展、建设现代化人民城市指明了路径和方向。

首先，会议指出我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。这一核心论断为城市转型发展所提出的一系列转变要求提供了坚实的理论基础。

2024年末，我国城镇化水平已达到67%，超过2/3的人口生活工作在城市，这一特征决定了未来农村人口大量进城、土地持续扩张、建设高歌猛进、土地财政兴旺的逻辑和形势将根本扭转。同时，这一论断背后还隐含着三个重要逻辑：其一，过去几十年的快速增长造成一系列城市问题，诸如城市间缺乏协调、城乡发展差距、新老城区差距、建设与生态割裂、民生设施短板、基础设施欠账、文化破坏和利用不足、土地开发粗放等，降低了城市的整体品质和效益，在新的发展中必须加以妥善解决。其二，面对世界百年未有之大变局挑战、尤其是新贸易保护主义甚嚣尘上的严峻形势，全球城市都为经济增长乏力而困扰。如何维护既有产业优势、培育新经济新业态、推动城市经济持续发展，是所有城市面对的考验；尤其是国际形势的不确定性增加，需要城市不断加强系统安全和韧性，增强抵御各种风险挑战能力。其三，从需求侧来讲，随着人口素质的提高和人民群众对美好生活愿景的诉求越来越多元化，以及科技创新、产业升级、提振消费、对外开放的内在规律，都要求城市在人文环境、宜居水平、空间场景、资源配置、空间承载力、治理温度等众多方面做得更好。正因为此，会议把“存量提质增效”作为总要求，把“建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市”作为总目标，据此提出在城市发展理念、发展方式、发展动力、工作重心和工作方法等五个方面的转变，推进城市从快速发展建设时期的“有没有”，走向存量时期依靠综合治理实现“好不好”的目标，这就是“内涵式发展”的内在逻辑和核心要义。

在上述论断和各项要求下，会议提出“以城市更新为抓手，大力推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效”，则是进一步明确和强化了城市更新在实现内涵式发展中的重要作用和着力方向，同时也再次阐明城市更新不仅仅是简单的物理空间改造工程，而是对城市全方位的系统性提升。再结合今年5月刚刚出台的两办《关于持续推进城市更新行动的意见》来看，与以往相关政策提法相比，文件名称中增加了“持续推进”的表述，这一强化传递的重要信息是：城市更新不是一场短时间内突击完成的“运动”，而是未来相当长的时期内，伴随我国城市规划建设、城市治理、经济社会转型发展的重要手段，需要做好长期打算，久久为功。

城市更新之所以被赋予这一重要使命，盖因通过国内外理论和实践证明，城市更新的思想和方法针对问题、系统施策，符合存量时代发展的特征和要求。它以城市体检为手段发现问题，以资源盘点为前提引导需求，以综合目标设定凝聚共识，以因地制宜的策略和重点任务谋划明确思路，以分层分类分阶段推进工作夯实各方部署，以项目策划和实施提供丰富的物质和精神生活产品、提高城市综合承载力和持续发展能力。它不但包含科学的思维方式和技术方法，更是涵盖了政策法规、体制机制、社会治理、产业生态、投融资体制等方方面面的改革创新，是一项推动全社会深刻变革的重器，是实现城市高质量内涵式发展的重要依托。

中央城市工作会议的全面部署，为我们在新时期紧跟形势转变观念、创新发展理念和方法、高质量做好城市工作，统一了思想、树立了目标、明确了任务。期待通过各级政府和社会各界的共同努力，打通政策、法规、资金、技术之间的堵点难点，把会议精神落到实处，让城市更新行动健康持续推进，不断提升城市发展内涵，更好造福广大人民群众和子孙后代。