孙一民：优化结构、集约发展、机制创新——学习领悟“城市内涵式发展”

导读

7月14日-15日，中央城市工作会议在北京举行。会议强调了建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市的目标，并部署了城市工作7个方面的重点任务。中国城市规划学会为深入学习贯彻本次会议精神，特别邀请专家学者撰写一系列笔谈文章，共同探讨中国特色城市现代化新路子。

作者 | 孙一民  中国城市规划学会副理事长、全国工程勘察设计大师、华南理工大学二级教授、华中科技大学建筑与城市规划学院学术院长

2025年7月14日至15日，中央城市工作会议在北京召开，会议深刻总结新时代我国城市发展成就，科学分析城市工作面临的新形势，明确提出要以建设“创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧”的现代化人民城市为目标，走出一条中国特色城市现代化新路子。此次会议在当前城镇化进入稳定发展期，城市发展进入以“存量提质增效”为主阶段的背景下，具有重要的战略指引意义。会议要求，深刻把握我国城市发展所处历史方位；深刻把握建设现代化人民城市的目标定位；深刻把握城市内涵式发展的战略取向；深刻把握增强城市发展动力活力的内在要求；深刻把握城市工作的系统性复杂性。作为城乡建设行业的工作者，学习领悟“城市内涵式发展”，充分理解“城市空间优化”，从“自上而下”的引导与“自下而上”的响应之间，寻求实现高质量发展的路径联动。

内涵式发展理念的提出是对城市发展逻辑的重新构建。它不仅是从“有没有”到“好不好”的逻辑跳跃，更强调可持续性、低碳韧性、功能复合性与空间治理。城市不再是“建设”的客体，而成为营建、更新、治理的对象。这一理念转型要求城乡规划不仅在战略层面更新认识，更需从实践路径上重新梳理规划的目标、方法与工具。

1 优化城市空间结构：系统推动高质量发展

城市发展理念的根本性转变，已成为新时代城市工作的重要前提。会议明确提出城市工作要“转变城市发展理念，更加注重以人为本”，这是对过去长期依赖土地扩张、粗放建设、快速推进路径的系统性反思。

城市内涵式发展的本质不止于理念层面的更新，而在于通过优化空间结构形成城市高质量发展的底层支撑逻辑。会议指出“要优化现代化城市体系”，提出发展组团式、网络化的城市群与都市圈，推进以县城为重点的城镇化，强调城乡融合与大中小城市协调发展，这些均反映出对空间结构再组织的高度重视。

城市空间结构的优化不应仅被理解为建筑形态与用地布局的重新排列，它更深层地关乎城市功能的有机组织、人口资源的合理承载以及生态系统的整体配置与联动。在城市内涵式发展的背景下，空间结构的优化意味着要打破传统“功能孤岛式”的分区逻辑，推动居住、就业、服务、生态等多种功能的复合与融合；要因地制宜地引导人口合理分布，缓解中心区过载、边缘区空心的问题；同时系统构建生态廊道、绿色网络与蓝绿基础设施，提升城市环境的韧性与适应性。这种以“空间为载体、结构为媒介、功能为核心”的优化方式，是实现城市高质量发展的重要路径，也是推动从“外延扩张”向“内涵提质”转型的关键支点。

内涵式城市发展不是简单的资源节约或空间压缩，而是一种强调协同、系统、渐进、可持续的城市建构新范式探讨。这是实现“规划理念创新”与“设计方法革新”的必由路径。城乡规划研究者与实践者，应以此次中央城市工作会议精神为指引，进一步展开“优化城市空间结构”的理论研究，构建以中国特色为基础、具有全球适用性的城市内涵式发展知识谱系。

2 集约高效：城乡规划与城市设计的战略转型

城市内涵式发展的本质是实现城市功能结构、空间结构和产业结构的协同优化，从而推动城市高质量发展。会议中提出“坚持城市内涵式发展为主线”，并明确“推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效”七大任务，构成了这一发展范式的内容体系。

在此背景下，城乡规划的转型任务应从“扩展空间”向“优化结构”转变，从“物理建造”向“营”“建”统筹转变，从“增量拓展”向“提质增效”转变。规划实施应强化空间效率的提升、土地复合利用的策略选择以及公共资源配置的优化机制，尤其是在老旧城区更新、产业转型升级等领域。

集约高效的规划理念还要求设计方法与技术体系创新。例如，构建生态基础设施体系，强化生态廊道、绿色空间网络与雨洪管理系统建设；推行生态修复与城市修补并举，全面推广绿色低碳建筑设计与绿色出行体系；再如“混合功能用地”“土地集约”“资源高效”的设计逻辑，体现出新时期土地利用的柔性与适应性需求。

3 提升空间治理水平：实现高效统筹与精准导引

在城市内涵式发展的新战略下，优化空间结构、实现集约高效，离不开治理体系的整体提升与统筹协调的持续发力。会议明确提出“转变城市工作重心，更加注重治理投入”的建议，这意味着城市治理不再只是运行末端的修补机制，而是贯穿规划、建设、运营全过程的关键环节。提升城市服务功能、提高公共服务水平，需要提升治理效能，以更少的资源实现更优的配置，进而达成更高效、更精准的公共服务供给。

同时，会议强调要“转变城市工作方法，更加注重统筹协调”，这要求我们在实践中不断创新治理理念、完善治理模式、丰富治理手段，推动形成多主体协同、多层级联动、全周期闭环的城市治理体系。实现这一转变，既需要打破建设、交通、消防、水务等职能部门壁垒，又需要消除各专业知识藩篱，实现以效能为目标的治理资源整合，进而通过数字技术、平台机制提升治理的系统性与前瞻性，推动城市实现结构更优、运行更顺、服务更精准的高质量发展格局。

此次会议标志着我国城市发展正式迈入以高质量为导向的新阶段。城市内涵式发展是一种发展阶段使然的历史选择，更是一种治理理念、空间逻辑与实施策略的系统跃迁。此次中央城市工作会议提供了清晰的指引，强调由外延扩张转向内涵提升，从建设导向转向运营导向，从部门分治迈向协同共治。未来的城市将是一个以空间结构优化为核心目标、以高质量发展为时代底色、以人民为中心的系统性提升优化的过程。