徐小黎：全域土地综合整治——迈向中国式现代化的空间治理与价值再生

导读

8月30日，2025中国城市规划年会全体大会在沈阳成功召开。自然资源部国土空间规划研究中心副主任徐小黎研究员以《全域土地综合整治——迈向中国式现代化的空间治理与价值再生》为题作大会报告。徐小黎研究员从战略意义、发展演进、治理内涵及未来探索四个方面系统阐述全域土地综合整治的内涵、方法与实践经验。

徐小黎  自然资源部国土空间规划研究中心副主任、研究员

全域土地综合整治是落实乡村振兴战略的重要平台，是促进城乡融合发展的核心路径，也是中国式现代化的空间治理基石。徐小黎研究员从战略意义、发展演进、治理内涵及未来探索四个方面系统阐述全域土地综合整治的内涵、方法与实践经验。

一、全域土地综合整治的战略意义

党中央国务院一直高度关注土地综合整治工作，早在2003年，习近平同志亲自谋划、部署和推动浙江千万工程，选择1万个左右行政村进行全面整治，重点在于改善农村的生产、生活和生态环境；2005年，习近平同志在嘉兴调研强调，鼓励各地借鉴土地整理政策，开展“村庄整理”。2018年，他指出“浙江省‘千村示范、万村整治’工程起步早、方向准、成效好，不仅对全国有示范作用，在国际上也得到认可。要深入总结经验，指导督促各地朝着既定目标持续发力，久久为功，不断谱写美丽中国的新篇章。”自2020年起，中央一号文件连续六年对全域土地综合整治作出部署，体现了党中央、国务院对乡村振兴战略和农村现代化的持续关注。党的二十大报告指出，我国社会的主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要与不平衡、不充分发展之间的矛盾，尤其体现为城乡发展不平衡、农村发展不充分。全面建设社会主义现代化国家的最艰巨、最繁重任务仍然在农村。为了应对这一矛盾，二十大提出2035年的发展目标：基本实现新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化，并强调统筹“两化一振兴”，即新型工业化、新型城镇化与乡村全面振兴的协同推进。这一战略定位表明，城乡从来都是命运共同体，农村发展是实现国家现代化的关键环节。

中国式现代化强调人口规模巨大的现代化、全体人民共同富裕的现代化、物质文明与精神文明协调的现代化、人与自然和谐共生的现代化，以及走和平发展道路的现代化。这为全域土地综合整治提出了明确的战略任务，即：切实保障国家粮食安全和重要农产品供给，为人口规模现代化社会提供基础支撑；增加农民收入，为缩小城乡收入差距、推动共同富裕提供有效路径；优化土地格局，开展乡村环境整治，塑造 “望得见山，看得见水，记得住乡愁”的传统和特色村落；以及开展生态修复，构建和谐生产空间、生活空间和生态空间，为人与自然和谐共生奠定坚实基础。

从2019年至2024年，全国25个省份实施1500余项全域土地综合整治试点，累计投入资金6700多亿元，完成土地整治720多万亩，新增耕地66多万亩，同时减少建设用地16多万亩，农村产业和农民收入均实现显著提升。全域土地综合整治不仅是落实乡村振兴战略的重要平台，是促进城乡融合发展的核心路径，也是中国式现代化的空间治理基石。

二、 全域土地综合整治的发展演进

全域土地综合整治经历了从土地整理到土地综合整治，再到全域土地综合整治的逐步演进过程。

1.土地整理阶段（1999年—2010年）

目标：主要关注耕地数量增加与耕地质量提升。

措施：通过平整土地、改善排灌系统、完善基础设施，推动土地流转和规模化经营。

案例：浙江湖州德清县五四村，通过土地工程整治和基础设施建设，实现耕地数量增加和质量提升，同时推进土地流转，推动规模化经营，初步建立土地整治与农业增效的联系。

2.土地综合整治阶段（2010年—2018年）

目标：整治对象从单一农用地拓展至建设用地，同时关注生态环境修复和村庄改造。

措施：拆除危旧房屋、改善基础设施、提升生态环境，实现耕地保护与农村居住环境改善并重。

案例：浙江温州市对口村，通过综合整治，不仅增加耕地面积，还完成一批美丽民居建设，为无房户提供居住保障，同时改善生态环境，实现农地整治与村庄建设的融合。

3.全域土地综合整治阶段（2018年至今）

背景：2018年乡村振兴战略规划发布，明确提出全域整治顶层设计要求；浙江“千万工程”获得联合国“地球卫士奖”，彰显全域土地综合整治的基础性和关键性作用。

全国推广：2019年，自然资源部发布《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》，选择356个试点县市，并与国开行、农发行签署战略合作协议，实现政策、资金与技术的协同推进。

案例：浙江宁波市

作为全域土地综合整治阶段的优秀案例，宁波的经验值得借鉴。在明确整治任务方面，宁波采用“5+X+1”模式，其中5项基础任务覆盖农用地整治、村庄整治、生态保护修复、工业用地整治、及城镇低效用地再开发；“X”代表地方特色亮点项目，“1”为制度体系建设。

在具体规划实施过程中，宁波编制全市整治潜力“一张图”，识别整治空间，形成“3类6区多片”的整治格局；县级制定整治规划，划定79个整治片区，首批11个示范区先行试点。

宁波在全域土地综合整治过程中实现了部门协同，他们打破单一部门流程，由自然资源、财政、金融、农业农村、住建、经信、水利和生态环境等多部门共同推进。资金平衡方面，宁波通过“单元联动”实现盈利单元、公益单元和自我平衡单元协作，保障资金可持续投入。政策集成方面，宁波市级政府发布政策文件及配套金融支持方案，实现整治项目与政策红利、资金、技术的全面整合。

全域土地综合整治从地方探索到全国推广，形成了从规划—试点—政策—资金—实施的闭环模式，为实现高质量城乡融合发展提供了实践基础。

三、 全域土地综合整治的治理内涵

全域土地综合整治不仅是土地开发或整理，更体现了治理理念和实践的系统转型。

1.理念认知的转变：从单一地块到全域空间

全域土地综合整治要求实现地理空间的全域，以县域为统筹单元，跨乡镇协调整治，实现区域整体优化；全要素、全类型的全域，统筹耕地、建设用地、山水林田湖草等资源；实施过程全域，整治覆盖整个区域的生产、生活、生态空间，实现空间的重塑和资源的重组。

2.内涵本质的转变：从碎片化整治到系统性空间优化

从碎片化、单点项目治理转向系统化、综合性国土空间准备行动；通过规划引领和区域发展统筹，实现主动性空间管理。

3.规划逻辑的转变：空间规划从“静态蓝图”到“动态实施”

将规划蓝图落地实施，实现从规划—实施—反馈—优化的动态闭环；地方政策与试点探索互动，实现规划优化和项目迭代。

4.角色定位的转变：从土地和指标等“要素供给”到战略集成平台

全域土地综合整治向上衔接战略，落实乡村振兴、生态文明、共同富裕等国家战略；向下集成资源，整合农业农村、自然资源、生态环境、水利、财政等多部门资金、项目和政策，在“全域”平台上形成合力。从土地指标供给转向战略集成平台，整合各类规划任务，推动经济和社会活动落地。

5.目标追求的转变：从“增地增效”到空间价值再生

从增地增效转向空间价值再生，整合低效、闲置资源，优化空间形态，保障粮食、生态安全，释放用地、乡村风貌、设施融合、结余指标潜能，满足政府、村民、市场需求，实现产业兴旺、生态宜居、乡村文明、治理有效和城乡共同富裕。

全域土地综合整治回应了规划价值、动能与协调三大核心问题，体现出空间治理的战略性、系统性和综合性。

四、全域土地综合整治的探索创新

在财政收紧、政策偏向城市、指标红利减弱的背景下，为发挥空间治理作用，完成中国式现代化赋予的使命，全域土地综合整治未来发展需聚焦以下方向：

1.系统谋划

将整治目标与国家战略、地方产业发展、产业链融合及重点园区项目结合；充分发挥全域、全要素、全覆盖优势，实现耕地保护、空间优化、活力提升和生态改善；推动“土地整治+文旅”“土地整治+产业”“土地整治+新农村”“土地整治+规模经营”等复合模式，实现区域整体振兴。

2.政策集成

整合自然资源、财政、农村、生态等多部门政策，实现政策红利最大化；统一土地管理链条，将耕地保护、增减挂钩、占补平衡、生态修复资金、建设用地等政策整合应用；推动政策在平台上的“乘法效应”，增强整治工作效率和可操作性：探索与国土空间规划的充分融合，建立“规划-实施-监管-评估-反馈”的闭环管理与动态优化机制。

3.平台整合

统筹高标准农田、水利、乡村振兴专项债等资金，实现多部门协同；利用农发行、国开行低息贷款和专项债，优化项目申报流程，聚焦政策红利、资金补贴及风险控制，实现资金高效使用；创新土地整治模式，吸引社会资本参与，形成多元投入格局。

4.长效运营

强调项目生命周期管理，前置规划与后端产业、农村建设需求衔接；建立管护机制、风险评估与退出机制；探索专项规划、实施方案、详细规划的协同机制，明确运营主体、责任分工与资金保障，确保整治工程长期发挥效益，实现生态、经济与社会价值的可持续循环。

五、结论及规划师的责任

全域土地综合整治通过战略规划、政策集成、平台建设和长效运营，实现了土地资源优化、生态修复、乡村振兴和城乡融合，为中国式现代化提供了可行路径和实践经验。未来，应进一步完善制度、优化规划、创新融资模式，持续释放全域土地综合整治的战略价值和社会效益。在这个过程中，规划师承担着三重角色：

空间缔造者：衔接规划体系，塑造空间格局；

政策创新者：探索协同机制，集成政策资源，提升政策效应；

价值策源者：激活土地潜能，促进多元价值再生，推动产业兴旺、生态宜居、乡村文明和社会富裕。

*根据现场报告整理，已经专家审阅。整理人：钱芳。