张兵：真正让规划活起来、把资源管起来、让大家用起来​

导读

8月29-31日，2025中国城市规划年会在沈阳成功召开。8月30日上午，自然资源部总规划师张兵在全体大会开幕式上发表讲话。以下为讲话全文。

张  兵  自然资源部总规划师

尊敬的李强副省长、吕志成市长、秦海翔副部长、杨保军理事长，尊敬的吴志强院士、王建国院士、段进院士，各位专家、各位来宾，女士们、先生们，大家上午好！

时值2025中国城市规划年会在沈阳隆重开幕，我受自然资源部关志鸥部长委派参加此次会议。我谨代表自然资源部，向年会的召开表示最热烈的祝贺！向远道而来的各位专家学者、业界同仁以及所有关心和支持规划事业的朋友们，表示最诚挚的欢迎和衷心的感谢！

自2018年机构改革以来，经过七年努力，自然资源部按照党中央赋予的“两统一”职责，纵深推进“多规合一”改革，大幅提升城市规划建设治理水平，城市治理效能不断增强，盲目扩张“摊大饼”问题有效遏制，“大城市病”明显缓解。2015年中央城市工作会议指出的许多城市病得到很大程度的解决，这和所有规划同仁的努力是分不开的。

自然资源部坚持把习近平总书记关于生态文明、自然资源工作、城市工作等方面重要论述作为新时代新征程自然资源工作的根本遵循，加强司局融合、部局融合、部门融合、部省融合，持续发力推动自然资源管理和国土空间规划等八件事。今年1月15号自然资源工作会议召开，中国城市规划学会公众号转发了新闻稿，在此我向大家简要汇报一下。八件事包括坚决守住守牢18亿亩耕地红线、增强战略性矿产保障能力、加快海洋强国建设、坚决打好“三北”工程攻坚战、推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设、全面提高抵御自然灾害风险综合防范能力等等。

在规划方面，一是强力推动“一张图”建设，落实习近平总书记“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”的重要指示，构建“一张图、一套数、一个平台”的管理体系，以夯实底座、规划上图、管理上图、应用链接为重点组织建设，真正让规划活起来、把资源管起来、让大家用起来。

这里向大家补充说明，我们要继续深化自然资源管理和国土空间规划“一张图”建设，来适应新的工作需求。过去我们做城市规划，从土地使用现状到产权关系，调查、分析、多方案比较，过程中耗费了大量人工，而且还存在误差。我还记得当年北京25片历史街区保护规划时，组织大量实习学生挨家挨户对历史地区房屋权属开展调查，那个阶段我们开始在规划中重视产权的研究，是一个很重要的进步，但是技术条件并没有保障。而今天，作为自然资源管理的部门，我们希望在国家的自然资源和国土空间管理上能够迈一个新台阶，未来我们希望能够在一个开放的自然资源管理和国土空间规划“一张图”上，开展土地使用现状调查、标准化的产权权属信息归集、规划分析、多方案比较，直到形成规划决策，以及规划实施评估监测，全过程都能够在“一张图”系统上实现。这“一张图”要贯穿国家到省、市、县甚至到乡镇的各级空间治理，用共同的数据来进行规划的编制和实施管理。目前，我们着力开展这方面工作，特别是在过去互联网版和内网版的基础上，研发政务外网版的“一张图”，希望未来各级政府可以共用“一张图”“一套数”来研究管理工作，来管理好自然资源，做好国土空间开发保护。上半年重庆、下半年浙江、陕西、四川等省已开展试点，我们也会及时向大家报告成果，通过各种媒体向大家报告进展，让大家能掌握国土空间规划向纵深推进的过程中有哪些可以发挥技术特长的机会。

二是提高要素的科学配置和精准保障能力，部署开展国土空间规划实施评估试点工作，印发《国土空间规划城市体检评估规程（2025年修订版）》，在今年5月自然资源部例行新闻发布会上也向大家报告了2025年修订版不同于第一版的主要内容。

三是构建“1+N”专项规划体系，更好地协同水利、交通、住建等部门。“1”是国土空间总体规划，“N”是各部门涉及到土地和空间利用的专项规划，要形成工作合力。我们指导各地依据城市国土空间总体规划，编制专项规划，衔接、核对、纳入国土空间规划“一张图”，有效支撑各部门合理用地需求的落实落地，加强国土空间规划和用途管制的改革创新。

就在7月，党中央时隔十年再次召开中央城市工作会议，本月还印发了《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》。会议强调，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段，要求以建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市为目标，当前和今后一个时期城市工作要认真践行人民城市理念，特别是五个更加、七个着力要求我们转变城市工作的理念、方式、方法，明确了城市规划工作努力的方向。全国的规划队伍要加强系统学习，深刻领会新时期城市工作的目标和任务，要深入思考“现代化人民城市”，“什么是现代化？”“什么是人民城市？”，全面提高规划工作的主动性、系统性、前瞻性，创造性地贯彻中央城市工作会议精神。特别是结合对两个重要背景的认识，加强对规划作用和地位的理解。

一是我国新型工业化、城镇化的大背景。2024年底我国的城镇化水平已达67%，较1978年改革开放初期城镇化起步阶段的17.9%、2000年的36.2%、2010年的49.7%，城镇化已经进入新的阶段。吴志强院士曾经专门分析总结了世界范围不同国家城镇化水平达到50%时，城市共同面临的挑战，这就是城市发展的规律。2015年中央城市工作会议召开，提出“一个规律、五个统筹”的重要论断。邹德慈院士生前曾经在落实中央城市工作会议精神的座谈会上讲，中央城市工作会议最重要的一条要求就是“要认识、尊重、顺应城市发展规律”。认识这个规律，需要所有的城市研究和规划工作者在工作中高度重视，付出努力，因地制宜地将城市发展规律的点滴认识积累起来。在这一点上，我们有非常长的路要走。同时我们要高度关注我国中长期发展的特点，习近平总书记在2020年11月1日《求是》杂志上发表《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》的重要文章，特别强调要完善城市化战略，因地制宜推进城市空间布局形态多元化，这对我们做好城市规划工作来说是非常重要的指引。实际上这也是关于我国城镇发展历史阶段的重要判断。我们要深入研究存量提质增效阶段城市规划要着力解决的问题，这与城镇化率17.9%、36.2%、49.7%等不同时期所要解决的问题有所不同，工作条件也不一样，体制、机制也存在巨大差别，需要我们改革创新机制，同时要依据规划，去推动城市的高质量发展。

二是党的二十届三中全会进一步全面深化改革、推进中国式现代化的大背景。我们要深刻认识中国式现代化的含义。中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化，规划需要跳出原来狭义的城市，站在“多规合一”改革创造的全域统筹城市-乡村、城市-区域、陆地-海洋、地上-地下空间的高度，分析、研究、规划城镇空间、农业空间与生态空间之间的系统关系。城乡融合发展是中国式现代化的必然要求，城市规划不再仅是对城市的规划，而是城乡一体、城乡融合发展的规划，去引导大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局。开放是中国式现代化的鲜明标识，因此，我们在规划工作中间要加强对城市群、都市圈以及世界城市的广泛深入研究，特别要通过新的技术条件加深对其中规律性内容的研究。发展全过程人民民主是中国式现代化的本质要求，因此要求规划能够坚持以人民为中心，完善中国特色的公众参与国土空间规划的制度。毫无疑问，摆在我们所有规划人面前的大量重要命题还有待于系统思考、破解。在理论和实践层面，我们要共同努力，改革创新，探索挖掘更多符合中国发展实际的城市发展规律，指导我们在规划工作中，提高水平，做高质量规划。

近期，规划行业已经全面掀起学习中央城市工作会议精神的热潮，中国城市规划学会、《城市规划学刊》等重要刊物、武汉等各地规划自然资源部门已组织众多专家开展这方面的研讨。各位专家学者已就如何通过高质量的城市规划促进国家现代化目标发表了各自的真知灼见，大家有坚定的信心希望城市规划在推进中国式现代化建设中发挥应有作用。规划工作者要继续深入学习领会中央城市工作会议精神，自觉践行以人民为中心的发展思想，特别针对如何实现城市动能转换，如何更好地、全面地、持续地改进人居环境，如何增强来城市和乡村的安全韧性，如何能够让城市和乡村保护好、传承好历史文化，要加强研究，继续贡献智慧。我们也会在工作中认真吸纳好的建议。

当前，“多规合一”国土空间规划体系已基本形成。全国省市县国土空间总体规划完成批复，进入全面实施阶段。在过去两年中，重要区域（流域）国土空间规划如长江经济带-长江流域、京津冀、黄河流域的国土空间规划已获国务院批复实施，还有一些重点城市群、都市圈国土空间规划正在编制报批中，我们得到国家发改委等兄弟部委的大力支持，逐步在优化城镇体系方面形成新的工作格局。在加强城市调查监测方面，我部发布了一项重要标准《城区范围确定规程》，通过该标准可以在统一的空间尺度上确定城市的范围。大家知道，以前国内国际对中国城市的研究，首先面临是无法界定城市功能实体的地域范围，国际上的学者普遍为中国的城市到底是什么而感到费解。通过《城区范围确定规程》，可以更为统一确定城市国土空间的边界、布局和结构，有助于对城区范围及其内部的变化有纵向、横向的比较。此外，一系列重要的国土空间规划标准也在研发中，希望大家能够积极参与完善标准体系的工作。总之，希望大家学习落实中央城市工作会议精神，能够鼓足信心，鼓足干劲，把握历史机遇，持续深化“多规合一”改革，不断提高城市研究的水平，提高城市规划的科学性。

一是落实好主体功能区战略与制度。发挥其对优化城市体系的重要作用，使城市的发展合乎资源环境承载能力。健全同宏观政策和区域发展高效衔接的土地管理制度，科学配置空间要素，优先保障主导产业、重大项目合理用地，使优势地区有更大发展空间。

二是要高度重视自然资源管理和国土空间规划“一张图”建设。“一张图”建设本质是持续推进自然资源综合改革，在“一张图”上实现从调查、分析、多方案比较到实施评估的规划全过程。有了越来越有利的信息化、智慧化数字生态环境，规划行业的变革是必然趋势，规划工作者要加强学习、主动适应。

三是不断强化国土空间总体规划地位和作用，要充分发挥总体规划的战略引领和底线约束作用，进一步提高城乡规划、建设、治理融合水平。

四是协同编制各类专项规划，在当前已完成批复的市县国土空间总体规划这个“1”的基础上，动员、联合各方力量构建“1+N”的规划工作格局，形成推动经济社会发展的工作合力。目前，多个省市已经结合“一张图”上开展了项目智能化推演的工作，形成不少好的成果，并逐步构建起国土空间规划实施监测网络。

五是持续深化详细规划改革。强化城市规划的管控和引导作用，我部将加强宏观指导，支持市县政府结合各自实际，依法依规组织编制城镇开发边界内的详细规划，探索分层编制、动态维护的详细规划实施管理机制，在“一张图”上促进国土空间规划更好发挥资源配置、要素保障的重要作用，适应存量时代内涵式发展的需求。

六是进一步推动城市规划与土地政策的融合创新，加强规划和用地政策供给。过去不到两年内，我部先后出台了《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》《城中村改造国土空间规划政策指引》《关于进一步加强规划土地政策支持老旧小区改造更新工作的通知》《平急功能复合的韧性城市规划与土地政策指引》四个政策指引，为地方因地制宜制定政策、开展实践提供接地气、有操作性的制度保障。《全国国土空间规划纲要（2021-2035）》里确定了“规划政策指引”的新工具，使我们在严格的法律规定和复杂多样的地方实践之间，不断地把各地探索出来的经验提炼成更有方向性、适应性的“规划政策指引”，支持各地在实践中创新政策工具，用好政策工具，服务地方的可持续发展。

我和同事在交流中发现，许多规划工作者对这些重要的“规划政策指引”仍然不很了解。一方面大家希望自然资源部加强在规划和土地政策方面的政策供给，打开盘活存量空间资源的政策卡点堵点；另一方面不少人对这些已经公布的政策内容并不了解。例如，做历史保护和城市有机更新的同志，都知道泉州中山路的镶牙式保护，有人会提到土地政策能不能再灵活一点，实际情况是，开展镶牙式保护，那么这些对象的产权大概率是分散的，自然资源部权益司创新工作机制，提出了“分散产权，打包管理”的方式，比如说有20颗“牙”，现在就不需要做20次“手术”，办20次手续，而是进行权属整合后的一次办理，这就大大节省了市场主体的精力，提高了有关行政审批的效能。还有业主主动保护文物建筑、历史建筑时如何进行建筑面积补偿，有开发商将开发的公共空间和设施无偿交给政府使用时，可以得到相应的面积补偿，这些政策已经在这四个“规划政策指引”里有所体现，而且这些重要工具两年前就有了。

未来，我们要进一步加强融合，共同研究问题，把这些原来长期困扰城市规划实施的政策障碍克服了。同时，大家要尽快了解我部供给的有关政策，成为政策的主动使用者、建议者和完善者，这是规划建设、治理、融合水平提升的重要体现。恳请大家在方面能给予更多关注，特别在规划专业教育中要增加这方面内容。明年全国大学生国土空间规划设计竞赛准备在湖南长沙举办，将会请所有参赛学校（现在参赛的大学已经从最初20多所发展到现在超过100所）在规划设计里面，把对土地政策的了解和主动运用，变成规划设计的重要内容，避免规划和土地政策两张皮。目前，我们也在开展《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》的评估，并研究制定2025版政策指引。今年以来，自然资源部在十个经济挑大梁省开展包片蹲点，工作组由司局长带队，驻现场半年，深入了解了地方在经济发展中的需求和政策卡点，部长每周六组织研究地方反映的问题。在这个过程中，形成了很多非常好的接地气的政策，我们也借这个机会将其中有关规划与土地政策的相关内容，及时补充形成2025版的《高质量推进城市更新的规划和土地政策指引》。

这里也给规划界同仁带来个好消息。《关于开展第一届全国优秀国土空间规划奖评选工作的通知》近日印发。该奖是国务院批准的我国国土空间规划领域最高奖项，包括国土空间总体规划、详细规划、相关专项规划，以及规划管理创新实践、规划数智化与技术创新实践、规划理论和学科建设创新实践等六大领域。欢迎各位规划同仁带着自己的优秀成绩积极踊跃参加。

同志们，面向新时代、新征程，自然资源部将和兄弟部委一起完整准确全面贯彻中央城市工作会议、以勇于改革、勇于创新、求真务实的工作作风，团结、融合各方力量，为现代化人民城市建设贡献规划力量。特别希望所有的规划同仁能够团结一致，牢记规划前辈的嘱托，继续传承为人民服务的价值观，求真情况、讲真道理、做真规划，向党中央、向人民群众、向全社会交出一份合格的答卷！

祝愿这次会议圆满成功，谢谢大家！

*根据现场讲话整理，已经专家审阅