2000—2020年中国城市职能特征及其演变

1 研究缘起

城市演化的核心是功能演替，城市差异的本质是功能分化，基于主导职能的城市类型划分是解读城市演化和城市间差异性不可或缺的基础性工作，诸多城市议题的研究均可由此得以深化。工业城市、服务业城市、交通城市的用地结构、布局和效率都不具有直接可比性，吸引人口人才的有效策略必然有所不同，文化生态保护的需求和能力也千差万别。因此，城市职能研究一直是城市地理学的核心议题，是地理学服务城市和区域规划的关键支撑。

城市职能是指城市在一定地域范围内的地位和功能分工，是城市基本活动部分即对外服务功能的体现。党的二十大报告提出“构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”，明确和清晰地认识中国城市职能结构的现实状况、演变规律和发展趋势是实现这一目标的重要前提。然而，相比于规模结构和空间结构，学界近年来对城市职能结构的讨论较为有限，对新世纪以来出现的新业态、新技术、新趋势等如何影响并塑造了中国的城镇体系职能结构缺少系统性研究，难以有效指导当前中国城市分工格局的优化、推动城市发展的分类施策。

当前对中国城市职能结构的研究仍然存在一些不足。首先，以往研究多将工业职能细分，而忽视对近年来发展迅速的服务业内部的区分。其次，城市职能类型的识别和划分方法仍然具有一定的改进空间。再次，现有相关研究大多围绕特定区域或特定类型城市的职能分类或识别展开，无法完整地刻画出中国城市职能结构的全貌。最后，对全国城市职能结构开展的追踪研究仍然较少，进行城市职能结构的动态追踪研究有助于发现城市职能转变趋势和一般规律，认识各城市职能类型之间的内在联系，为全国城市职能结构优化与调整和城市转型发展提供理论依据和参考。

基于此，本研究采用第五、六、七次人口普查分县资料数据，对21世纪以来中国城市的职能类型进行识别和判定，分析中国城市职能结构和空间特征及其演变趋势，并探讨中国城市职能变迁的动力机制。

2 城市职能部门的归并与处理

城市职能反映各行业的对外服务功能，通常以就业人员比重为基础数据。为避免职能划分过细和标准不统一的问题，需对原始数据进行处理。一方面，若将各行业单独视为城市职能，易导致分类碎片化，削弱研究的系统性与现实指导价值；另一方面，不同年份的人口普查采用的行业分类标准存在差异，三期数据无法直接对应。本文借鉴现有研究，将原始行业归并为7类主要城市职能，并统一对应历年行业分类标准，以确保数据的可比性与分析的科学性（表1）。

▲ 表1 | 职能部门与行业分类的对应关系

3 中国城市职能的结构特征

采用系统聚类法对中国城市进行职能分类并进行调整，共得到8类不同职能的城市，即高级服务业城市、一般服务业城市、制造业城市、资源能源业城市、交通业城市、建筑业城市、行政及公共事业城市、无主导职能城市。除无主导职能城市以外，其他各类城市的优势职能部门非常明显（图1）。

▲ 图1 | 各类型城市各职能部门从业人员占比的z分数箱线示意

注：为便于比较各类城市的职能特征，本图未将z分数为负的值替换为0；图中未展示离群值。

2000—2020年间，无主导职能或地产城建等建筑业主导的“普通城市”一直是中国最为普遍的城市职能类型（表2）。无主导职能城市各部门综合均衡发展，对外提供的服务类型和规模都很有限，没有较为突出的职能部门，主要是一些仅为本地服务的地方性城市，也体现了城市职能转型过程的过渡性特征。

▲ 表2 | 各职能类型城市数量及占比

注：括号中为各类城市占所在地区城市总数的比重/%。

中国并未普遍出现工业城市向服务业城市的转变，经济结构的三产化主要依靠服务业城市自身的职能强度提升。从2000年到2020年，中国第二三产业增加值之比由1.14变为0.69，而分别以两类产业为主导的城市数量之比却不降反升，从0.81增加至了0.87。这一比例上的变动差异表明新世纪以来中国的经济结构巨大变迁并未伴随着城市职能结构的广泛转变。

四大地理区域的城市职能结构和转变过程各有特色。东部地区制造业城市占比稳定，高级服务业城市显著增加，显示其发展动能由制造业主导转向双轮驱动。中部地区以建筑业和无主导职能城市为主，尚处于发展探索期。西部地区以行政及建筑业城市为主，缺乏对外服务功能，城市体系地位较弱。东北以交通业城市为主，资源能源城市占比较高，城市转型压力较大。

4 中国城市职能的空间特征

2020年中国城市职能空间格局差异显著，反映了区域分工特征。高级服务业城市分布较均衡，多为副省级及以上城市；制造业城市集中于东部沿海，尤其是长三角、珠三角；一般服务业和建筑业城市广泛分布于中西部；资源能源业城市集中在山西、陕西等煤炭基地；交通城市多位于东北，受益于交通体系完善；行政及公共事业城市主要在新疆、青海、西藏等地；无主导职能城市多在京津冀、长三角、珠三角外围，显示其正处于转型期（图2）。

▲ 图2 | 2000—2020年中国城市职能空间格局变动

资料来源：基于自然资源部标准地图服务网站GS(2019)1823号标准地图制作，底图边界无修改。审图号:GS京（2024）1636号。

2000—2020年间，中国城市职能空间格局经历了阶段性演变。高级服务业城市在2000年代初由北方向全国均衡分布转变，省会城市成为主力，反映出由行政主导向市场驱动的转型。制造业城市始终稳定集中于东部沿海，新增城市也多位于核心城市群内。建筑业城市则呈梯次转移特征，从东部向中西部再向西南扩散，体现固定资产投资重心的变化。资源能源业城市持续“北多南少”，北方特别是山西地区的资源型城市转型压力依然突出。

5 中国城市职能变迁的动力机制

中国城市职能的演变是自然条件与人口、技术、经济等多重因素共同作用的结果，2000—2020年间，全球化与城镇化、产业空间转移、市场化与国家战略成为主导动力。全球化与快速城镇化推动着高级服务业与建筑业城市数量上升，尤其东部沿海城市群建设活跃；2010年后，中西部地区发展加快，人口回流推动了其城市职能结构优化。产业的空间转移同样重塑城市职能空间格局，使得建筑业城市向西南转移、高级服务业集中于省会城市、制造业外扩至城市群边缘。市场化则加快了行政职能城市的减少，且国家战略与市场力量的耦合推动了中西部城市尤其是省会城市的职能转型（图3）。

▲ 图3 | 2000—2020年中国城市职能变迁的动力机制示意

6 结语

研究基于人口普查分县数据，系统识别了2000—2020年中国城市职能类型（表3），揭示了其结构和空间格局演变特征，为理解中国城市职能的现状规律和演变历程提供了经验证据，拓展了相关研究的视野。在未来的研究中，仍需（1）进一步对旅游、创新等非结构性职能进行专门探讨，（2）对城市职能变迁动力机制的有效性和贡献度进行量化检验，（3）深入探讨不同职能类型之间的转化过程，从而增强对城市转型与区域政策制定的支持能力。

▲ 表3 | 2000—2020年中国城市职能分类结果

注：3个字母先后为2000年、2010年、2020年的城市职能类型；其中：A-高级服务业城市；B-一般服务业城市；C-制造业城市；D-资源能源业城市；E-建筑业城市；F-交通业城市；G-行政及公共事业城市；H-无主导职能城市。