恽爽：以城市更新行动推动城市功能系统化完善

作者 | 恽爽 清华同衡规划设计研究院副院长

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》（以下简称《意见》）。《意见》提出了实施城市更新行动的八项主要任务，为推动城市高质量发展、不断满足人民美好生活需要提供了落地抓手。以下重点围绕“完善城市功能”重点任务谈谈对《意见》内容和要求的理解。

建立城市功能完善提升体系

《意见》指出“完善城市功能。建立健全多层级、全覆盖的公共服务网络，充分利用存量闲置房屋和低效用地，优先补齐民生领域公共服务设施短板，合理满足人民群众生活需求”。随着我国城市发展逐步进入存量时代，包括公共服务配置在内的城市功能体系建设也须转变传统配置与供给思路。

第一，以城市更新行动战略为抓手推进城市功能系统化完善。各层级、各尺度城市公共服务的实现与保障均需要充分的城市空间资源配置与供给，而人民对公共服务供给的数量与品质需要也会随着经济与社会发展而不断提升。在系统性战略制定层面，将各层级城市更新工作与多层级、全覆盖的城市公共服务体系建设工作有机结合，在城市更新项目库建设层面优先考量城市功能体系完善需求，形成以“项目化推动、清单化管理”的存量化公共服务配置策略，自上而下与自下而上相结合、持续建设推进城市功能系统化完善。

第二，以存量资源的集约再利用推进公共服务体系化配置。充分利用好城市体检等多层级、系统化城市信息工具，深度挖潜城市存量空间资源，在空间供给层面将城市闲置用地用房、低效园区、低效楼宇等空间资源的更新改造与城市公共服务体系建设目标有机结合。通过对有限城市存量空间资源的集约、复合与再利用，满足人民对公共服务的多层次需求。

第三，以新兴技术为支撑推进城市公共服务精准化供给。我国幅员辽阔，区域发展水平不一，综合来看城市基本公共服务供给仍有短板，城市公共服务的供给与需求之间仍存在一定矛盾。而传统的资源配置路径已逐渐难以适应当下复杂的城市发展需求。城市更新行动需以新兴信息化、数字化、智慧化、智能化等技术手段实现城市全要素信息精细化采集与处理，助力跨学科、跨组织、跨部门的多目标整合与多主体协同平台建设，对齐公共服务体系建设的供给侧与需求侧颗粒度，精准识别、补齐民生领域公共服务设施短板。例如北京城市副中心开发建设的城市“规划—建设—管理”全过程的智慧辅助决策系统通过智慧化工具，为副中心核心指标传导落实、公共服务设施精准选址、编审流程整合优化等提供全口径联动数据支撑和人机交互决策模拟推演。

提升城市的安全、韧性和宜居水平

《意见》指出“积极稳步推进‘平急两用’公共基础设施建设。完善城市医疗应急服务体系，加强临时安置、应急物资保障。推进适老化、适儿化改造，加快公共场所无障碍环境建设改造。增加普惠托育服务供给，发展兜底性、普惠型、多样化养老服务”，进一步明确了在回应城市功能需求的基础上，建设安全、韧性、宜居城市是当下城市更新工作的首要之务。

第一，以基础设施建设为抓手保障城市可持续发展潜力。在城市更新行动的宏观战略层面，注重兼顾发展思维与底线思维，强化旅游、康养、休闲、仓储物流与临时安置、应急医疗服务、物资保障等公共基础设施的复合化利用，通过“平急两用”等分时序策略高效盘活城市存量资源，以应对环境变化和推动城市可持续发展。

第二，以全龄友好为导向推进城市宜居水平提升。在城市更新行动的微观改造建设层面，注重体现人文关怀意识，把握细节品质提升，加强更新改造项目对“一老一小”现实需求的适应与配合，进一步明确更新行动中适老化与儿童友好相关设施配置、改造品质的标准化要求与品质化引导。积极发挥社会组织、行业协会、专业学会等社会力量对无障碍环境改造建设的支持与监督力量，完善打造有亲和力、有温度的现代城市生活体验。

第三，以服务品质提升为目标推进城市更新精明实施。在城市更新实施体系层面，应以城市存量空间现状为底、以人民现实需求为锚、以长效适用为导向、以品质提升为目标，进一步强化存量空间对人民紧迫需要的服务功能供给。从规划、策划、设计、实施到运营全链条周期出发，因地制宜地匹配不同服务品质、不同使用成本的托育、养老、活动、便民等服务场景与服务空间。尽可能在充分利用好存量资源的基础上，全方位满足人民对日常生活服务品质的多元化需求。

探索城市活力提升新路径

《意见》指出“因地制宜建设改造群众身边的全民健身场地设施。推动消费基础设施改造升级。积极拓展城市公共空间，科学布局新型公共文化空间”，明确了城市更新行动与城市活力提升之间的内在一致关系。通过城市更新行动为老旧街区、厂房、低效楼宇、传统商业设施等空间植入新业态、新功能与新场景，在空间“有形”品质提升的基础上，也需同时注重空间“无形”的多元价值实现。

第一，基于协同治理凝聚城市更新发展合力。《意见》明确城市更新作为一种长效、可持续的行动，需善于调动多元主体的积极性、主动性与创造性，以多重目标、多重效益、多重愿景为导向，凝结聚集政府、社会与市场形成行动合力。通过扎实可靠的顶层更新战略和多种多样的微观合作行动协同发力，自上而下与自下而上相结合，因地制宜地改造、建设并提升包括体育、消费、文化、便民等群众身边的必要服务设施，保障人民对个体发展的多元需要，真正实现人民城市人民建、人民城市为人民。

第二，通过文化增值激活城市活力消费新场景。城市更新行动需要兼顾城市空间的“硬件”与“软件”双提升。品质高但无人问津的空间更新改造不能为城市带来真正的活力提升，以城市更新促进城市功能完善需要系统谋划、品质设计、匠心营建与精细治理。城市更新行动需要在长效可持续的视角下注重文化、经济、社会等多元价值的植入与实现，注重文化传承与文脉延续，结合地方特色与时代新潮提升城市公共空间与消费设施，打造城市活力消费新场景。

综合来看，《意见》为实施城市更新行动指明了引导方向与施力重点，在抓牢安全韧性底线的基础上，更要以存量资源盘活推进城市功能精准化、体系化、系统化完善。以城市更新行动促进城市公共服务配置更加精准、更加高效、更加优质、更加多元，持续挖掘城市发展潜力、激发城市消费活力、展现城市文化魅力，让人民群众有扎扎实实的安全感、幸福感与获得感。