阳建强：加强多方联动，凝聚整体合力，积极推进城市更新行动

作者| 阳建强  中国城市规划学会理事、城市更新分会主任委员，东南大学建筑学院教授

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于持续推进城市更新行动的意见》，明确提出要建立政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式，反映了城市发展的客观规律和当今时代的形势需求，为今后我国城市更新开展提供了明确的方向与指南，具有重要与深远的现实意义。

城市更新是一项综合性、全局性、政策性和战略性很强的复杂社会系统工程，从规划统筹到实施落地关联方针政策、法律法规、行政体制、经济投入、市场运作、公众参与、组织实施等诸多方面。进入强调以人为核心和以提升质量为主的转型发展新阶段，城市更新受到中央政府、地方政府和全社会的高度重视，既是当前社会经济发展工作的重中之重，是构建国内大循环为主体新发展格局的重要支点，也是与人民群众福祉和生活质量提高紧密关联的民生工程，需要有地方政府、市场企业和社会群众各方力量的共同参与和推动。

首先，国家及地方政府在实施城市更新行动中起着关键的指导作用。政府作为公共政策的代言人，包括中央政府、地方政府、基层政府以及构成一级政府的诸多职能部门，通过政令驱动、制度保障等权力运行机制，从外部促进并保障城市更新实践项目的启动与运营等。随着城市更新改造由过去主要由政府部门出面组织进行的单一局面转向政府、企业与社会共同参与的新时代，政府开始以积极互动的态度来鼓励更新主体参与城市更新，由过去行政、计划为主的直接控制，逐步转向运用法律法规手段、政策引导、经济杠杆、公众参与以及其他沟通协作方式，并通过计划、决策、执行、引导、协调、监督等多种调控手段，以更为开放和严密的法规，充分调动各方面积极性，使之形成合力，行动一致，整体启动城市更新。许多城市积极响应实施城市更新行动国家战略部署，结合地方实际情况和发展阶段，大胆开展城市更新制度探索和创新。北京市颁布了《北京市城市更新条例》，研究出台配套政策文件，逐步健全以城市更新条例、相关配套规范性文件、各类规范和技术标准构成的“1+N+X”城市更新制度体系。上海市颁布了《上海市城市更新条例》，相继出台《上海市城市更新规划土地实施细则（试行）》《上海市城市更新操作规程（试行）》《上海市城市更新指引》《上海市城市更新行动方案（2023—2025）》等重要文件，对推动城市更新实践起到了积极作用。

其次，市场机制对推动城市更新行动发挥着重要的引擎作用。城市更新具有面广量大、资金投入大、利益主体多、产权关系复杂、运作周期长且回报速度慢等特点，给更新资金筹措造成巨大压力。单纯依靠政府公共财政投入的城市更新难以持续，需要运用市场机制，健全完善市场化融资模式，拓宽城市更新融资渠道，不断完善政府、企业和权利人各类资金主体的参与机制，探索多元化资金筹措、分担和收益分配机制；采取税费减免、财政奖补、容积率奖励等形式，对符合条件且有助于优化基础设施和公共服务水平的项目给予激励与支持，积极鼓励社会资本参与城市更新，为城市更新项目提供充足的资金支持；在更大范围和更长周期权衡更新项目对城市经济社会发展的贡献度，通过城市更新“投、建、运、管”全过程产生可持续的现金流，以激活和提升存量空间价值，实现城市更新项目的资本回报和财务平衡。如重庆政企联动探索新型多元投融资模式，吸引社会投资人通过直接投资、间接投资、委托代建等多种途径，深度参与城市更新全过程。北京劲松小区综合整治工作将社会资本引入社区改造，以运营视角探索出一种民生导向下的“微利可循环”老旧小区市场化改造模式。

再有，公众参与对推进城市更新行动具有积极的决定性作用。城市更新中的土地征收、房屋拆迁补偿、住户安置、更新计划的执行、日后的维护管理等诸多方面，均与市民的产权和生活居住权密切相关。说到底，人是社会发展的主体，是社会发展的规划者和决策者，同时又是发展的参与者和实践者。需要坚持“人民城市人民建、人民城市为人民”的重要理念，通过城市更新提升公共服务设施和基础设施的质量，以满足人民群众追求美好生活的强烈愿望；需要遵循公众参与、平等合作和包容发展的基本原则，通过“自上而下”与“自下而上”相结合，建立常态化的城市空间治理机制，确保更新过程的公平、公正和透明；发挥社区规划师的引导作用，通过更为智慧和更为包容的倡导式规划，广泛吸纳居民、社区、企业和社会组织的意见，增强社会认同感和参与感；在更新规划决策和实施过程中，采取搭建社区沟通平台、举办社情民意日活动和培育社区互助组织等方式，广泛收集和听取居民意见，积极鼓励和支持居民参与城市更新活动。在城市更新中应尤其尊重、保护、活化地方传统文化，通过社区活动的组织，促进居民之间的互动与交流，增强居民对地方文化的认同感和自豪感，提高社区的社会凝聚力。如成都成华区在社区更新过程中，积极探索“党建引领、政府搭台”、“社区牵头，组织代理”、“居民自治，社会共建”的城市社区更新多元共治模式。南京老城南地区更新中以街区居民为主体，充分尊重政府、居民、公众、专家、开发商等多方意见，坚持开门规划，积极促进了社区微更新的开展。

总之，树立“以人为核心”的指导思想，突出“人民城市”的核心价值观，以人民对美好生活的向往为蓝图，将城市更新置于城市社会、经济、文化、空间等整体关联中加以统筹协调；遵循市场规律，保障公共利益，建立政府、市场和社会三者之间的良好合作关系，发挥集体智慧，加强多部门和多专业整体联动，因地制宜探索创新多元主体协同共治模式；营造全社会共同关注和支持城市更新的良好氛围，共同推进城市更新行动，提升人民群众获得感、幸福感和安全感，实现城市更新的持续、多元、健康与和谐发展。