北京总规实施第三阶段要面对的若干战略议题

石晓冬  中国城市规划学会常务理事，北京市规划和自然资源委员会党组成员、总规划师，北京市城市规划设计研究院党委副书记、院长

在全面深化改革实现高质量发展进程中，系统科学坚定的战略和有力高效严肃的实施必不可少。从这一角度看，党中央、国务院批复的北京城市总体规划兼具战略引领力和策略执行力。贯彻党的二十届三中全会精神，在“十五五”时期，在北京总规实施前两个阶段圆满收官的基础上，如何把握好北京总规实施第三阶段的形势特征和战略目标，组织核心议题，破解关键问题，形成战略研判，首先需要从厘清若干关系入手。

一是都与城

北京因都而立，因都而兴，在不断强化“四个中心”保障、做好“四个服务”过程中，要突出“四个中心”的功能与布局如何统筹联动，协同好有关各方落实首都规划的一系列机制和任务，以城的高质量发展服务保障好都的功能，将首都势能进一步转化为首都发展的动能，在这个5年尤为值得期待。

二是控制与适应

在战略上，北京从10年前开始对过剩过热“踩刹车”，即“减量总规”，对人口规模、建设规模双控，倒逼发展方式转型，控制住了发展的节奏，为后面几个5年的高质量发展方式奠定了基础。总规第三阶段实施中要重点用好用减量换来的宝贵增量空间和增量指标，高水平实施城市更新行动，建立并完善一套兼顾新建与更新的规划建设治理的制度，灵活地优化配置土地、空间和建筑指标资源，鼓励混合兼容，不断适应人口结构优化、多元社会诉求、人力资本升级的需要。

三是功能与要素

北京城市总体规划以空间为支撑，在“多规合一”的治理过程中，面对新发展阶段对新经济、新科技、新业态、新生活的功能与空间需求，通过科学配置土地、劳动力、技术、资本、数据等要素，尤其是发挥土地要素资源保障、精准配置、效率提升的作用，实现效益最优化，利益长远化，规划实施重点必将从资源管理转向资源、资产管理并重。

四是聚焦与平衡

实践表明，政策与投资对城市与区域的影响需要以10年计才可以显现，空间发展在不同阶段是有重点的，北京从2005年的新城战略到2015年的聚焦城市副中心建设，都有其历史背景和阶段考量，上述发展的战略聚焦还需保持定力，持续投入，精准实施，不断推动城市副中心、平原新城高质量发展，发挥中关村科技园区、“三城一区”、自贸区、服扩区等重点功能区的积聚作用。同时，首都功能核心区的保障与保护，中心城区的疏解整治促提升，生态涵养区的绿色发展等要求，更需要在主副共兴、内外联动、南北均衡中实现。

五是品质与活力

当空间增长的规模基本稳定后，以高水平的城市设计和城市更新拉动城市品质提升就成为了不二议题。如何让设计赋能，让运维增效，让城市复兴，需要围绕轨道交通沿线和站点周边一体化、融合城市绿道及其串联起来的生产生活生态空间、激活城市滨水空间、统筹地下空间、赋能社区生活圈等，赋予各类空间活力和温度，是建设国际一流和谐宜居之都的底层逻辑。

六是效率与效益

城市的胜利即效率的胜利。城市基础设施等公共产品的高水平集中投资建设，使北京在世界城市体系中的位阶不断攀升，随之而来的城市公共产品的运维压力，水资源安全保障、能源革命、信息革命、出行方式多元，给基础设施的集中运行提出了更高挑战。基础设施全生命周期的运行保障更需要平衡投入与产出、供给与需求、收益与回报等之间的关系。

七是大都市与大京郊

北京是个大城市，更是个大农村，在全国以人为本的新型城镇化、城乡要素平等交换要求大背景下，面对大量的集体建设用地和分散化的农村建设，如何走出首都北京乡村振兴与城乡统筹发展之路一直没有破题，从总体规划实施角度而言，重要的是把握住一、二道绿化隔离地区的空间重点，抓住城中村改造的实施窗口期，以乡镇村规划编制实施统筹推进。

八是绿水青山与金山银山

管住生态空间的目的是为了用好生态资源。北京具备高品质多样化的生态产品基础，围绕生态保护补偿、生态修复及价值增溢、生态产品开发经营、生态资产权益交易、绿色金融赋能等生态产品价值实现路径，将生态产品价值实现嵌入空间规划实施全过程，从强化规划引领、健全政策机制、完善标准规范、开展试点示范等多方面协同发力，破解生态产品“难度量、难抵押、难交易、难变现”等问题。

九是首都与首都圈

在京津冀三地携手建设中国式现代化先行区、示范区的过程中，将国家战略依托“一核两翼”“双城记”等任务进行空间落实、围绕“都”的功能在不同圈层互动布局，将首都优势转化为区域高质量发展动能，针对通勤圈职住关系、跨界地区协同示范、聚焦主要廊道战略节点、市郊铁路等问题进行重点突破。

十是安全与韧性

北京作为首都城市、超大城市，人口、建筑、经济要素高度集聚，政治、文化及国际交往活动频繁，各类风险因素在空间上相互交织，迫切需要坚持底线思维、极限思维，未雨绸缪，超前谋划，从城市规模、空间布局、运行保障、区域统筹等多方面落实韧性城市建设要求。要将涵盖“灾、承、供、救、用”全流程城市韧性评估纳入城市应急体系，空间规划既要发挥城市“集中式”基础设施布局的优势，又要突出“分布式”韧性空间组团的特点，解决好阈值设置和成本控制问题。

十一是科技与未来

超大城市治理数字化要以场景逻辑、数字技术逻辑“双轮驱动”。基于首都规划体系，应构建分层嵌套治理结构，紧抓“人、地、房”规划干预要素，全面响应经济、政治、文化、社会、生态等领域的治理要求。构建从数据资源到基础平台，再到应用系统的支撑体系，形成分析研判、情景模拟、辅助决策的完整链条。同时，拥抱AI革命，给城市的未来带来无限可能，在物理空间、社会空间及数字空间三个空间的不断交互中，城市规划也必将不断开辟新领域，发展规划新服务，创造智慧化新场景。

十二是行业与人才

即便面临如此多的新挑战新机遇，每个城市还是要走向崭新的明天。规划行业中的每一位从业者以什么样的心态走向新赛道，就会以什么样的姿态习得新本领。规划师未来或许要做好“七者”，即规划统筹者、场景描绘者、政策参与者、空间计算者、利益评估者、社区协作者和政治过硬者。

城市简单而复杂，规划复杂而简单，真诚希望读到此文的规划师为北京的新一轮规划实施不吝批判、献策建言。