我国超特大城市管理发展规划编制的观察、比较与思考

报告人丨周婧楠  中国城市规划设计研究院城乡治理研究所

1 为什么？——编制目的意义

1.1 落实国家要求

党的十八大以来，党中央高度重视城市管理，并持续推进城市管理体制机制改革。通过系统梳理政策文件，改革过程中较为关键的时间节点有两个：其一，2015年中央城市工作会议后，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发两份文件，明确提出要强化党和政府对城市管理工作的组织领导，要求市县政府建立由主要负责同志牵头的城市管理协调机制，2016 年起，地方层面陆续成立升级版 “城管委”；其二，“十四五”时期，各地在城市管理工作体制机制改革成果的基础上，纷纷组织编制《城市管理发展规划》，作为统筹指导新时期各地城市管理工作的重要纲领

1.2 回应时代趋势

随着超特大城市的快速发展，与之相匹配的城市管理能力亟待提升。当前，超特大城市治理需求的复杂性呈指数级增长，这就要求城市管理的目标、方法和模式必须实现全面现代化。在城市发展进入存量阶段后，规划建设节奏可以适当放缓，但城市运行管理工作容不得丝毫懈怠，尤其对于千万级人口的超特大城市，更需确保城市运行万无一失。

1.3 创新治理工具

在城市发展由增量建设向存量更新转型的关键阶段，创新适配存量发展阶段的政策工具显得尤为重要。从城市规划、建设、管理三大环节来看，规划建设只是城市设施全生命周期中相对短暂的阶段，而城市管理则贯穿设施使用的全过程。然而，目前三大环节的配套制度体系发展存在明显错位，相比规划与建设环节，城市管理在规划计划、法规标准、实施监督及保障体系等方面仍存在显著不足。因此，重新审视并完善城市管理体系建设，成为当前城市发展转型的重要任务。

城市设施全生命周期时间轴示意图（示意图以上海世博园为例，基于公开资料整理）

2 是什么？——地方实践趋势

2.1 超特大城市编制情况

项目团队对全国22个超特大城市的规划编制情况进行总结分析发现，在“十四五”时期，21个超特大城市已开展城市管理发展规划或计划的编制探索。但由于缺乏统一的规划编制标准，这些规划在名称、编制主体、编制方式及实施力度等方面存在明显差异：规划名称方面，有的命名为城市管理精细化规划，有的称为综合执法 “十四五” 规划，还有的以行动方案命名；编制主体方面，北京、上海、广州等城市由市级政府主导编制，将其作为跨部门、跨层级协同推进城市管理工作的统一行动纲领，而其余城市多由部门负责编制、印发和实施，协调力度相对薄弱。编制内容方面，各地规划也呈现出不同特点。上海、北京的规划在一定程度上体现了制度框架改革创新和体制机制优化完善；其他城市的规划内容则较多局限于城管部门事权范围。此外，除上海外，多数城市管理规划在主要指标设置上，缺乏对现代化治理和管理精细化水平的权威统一测度，仍存在以建设替代管理、重管理轻治理的传统思维，对城市管理模式变革和创新的系统谋划不足。

2.2  实践趋势特征总结

通过梳理超特大城市管理范式转变的实践趋势，可归纳出五个主要方面。准确把握这些转变方向，是做好城市管理发展规划的重要前提。

一是治理主体上，从政府主导转向多元治理。城市管理的工作组织逻辑正在发生本质变化，以往条块分割的管理模式，虽强调部门分工与专业化，但受部门职能和属地管理限制，存在“看得见的管不着、管得着的看不见”等突出问题。而多元治理模式围绕“高效治理一件事”目标，整合“条块线面” 资源，通过协调主体关系、明晰权责边界、联通信息数据，实现协同治理。以崇雍大街城市灯、杆、箱减量工作为例，该工作最初由东城区属地部门开展，但因涉及众多国央企权属部门，属地协调难度大。随着治理主体转变，通过建立市级协调办公室，统筹运营商、九大部门及公众力量，有效推动工作开展。

在城市公共空间综合治理方面，多元治理模式同样成效显著。“政府引领+责师带头+居民共建+社会参与+公益支持”已成为标配。各地积极适应城市多元治理新生态（政府+）、联合治理新常态（城管委+）和市场化运作新动态（+市场），通过制度化手段重塑城市管理工作体系。例如，重庆市去年建立“大综合一体化”城市综合治理体制机制，成立由市委书记、市长担任主任的城市治理委员会，成员涵盖32个市级相关部门及中心城区各区党委主要负责人，并在市城市管理局设立委员会办公室，下设城市治理专家委员会和首席数字官，强化顶层设计与协同；北京市丰台区建立城管委“朋友圈”，将电力、移动、电信等纳入常态化联动工作体系。

二是治理内容上，从专业管理转向综合治理。根据两办 37 号文规定，城市管理职责范围以住房城乡建设领域事权为主，同时涵盖环保、食品、工商、环境等部分事权。随着治理重心不断下沉，城市治理内容从狭义向广义拓展，广义城市治理已涵盖城市管理、社会服务和社会治理等多个领域。对北京市不同层级城市主体机构设置分析发现，市级层面更侧重于住建领域专业技术工作，而街道层面公共服务、社会治理和城市管理紧密融合，成为基层治理的核心内容。

随着高质量发展的推进，动态新生治理事项不断涌现，要求城市管理目标任务具备动态调整和前瞻性规划能力。共享单车、加氢站、露营经济、市集经济、现象级文旅项目、低空经济等新生治理事项往往缺乏明确责任部门，但从政府兜底角度，最终多由城市管理部门承担，城市运行管理和服务压力持续增大。

随着治理日益繁杂的任务，需实现从碎片式管理向全要素一体化治理转变。从市区两级城市管理部门事权来看，少则200余项，多则超2000项，管理事项细碎繁多。若单项治理，难以取得良好社会效益，因此各地积极探索从立项、投资到配套建设的综合治理路径。

随着治理目标的分化，管理标准要差异化。由于超特大城市与一般城市存在差异，城市中心区、郊区、城乡结合部、跨界交界地区以及重大赛事服务时段等，都需要制定特殊且更高标准的精细化、差异化管理规范。

三是在治理手段方面，从人海战术转向数治驱动。在城市管理领域，大量线下服务加速向线上转移，感知体系和场景应用不断丰富，推动治理流程机制重塑。数字技术赋能城市管理，促使其从事后处置向预防预警转变，从流程脱节向全周期闭环管理升级。

四是在治理依据方面，从主观决断转向依法治理。党的十八大以来，各省及地级以上城市出台的城市管理类条例达 42 部，是十八大前的3倍。从国家到省市，城市管理标准体系不断细化完善，法治化水平显著提升。

五是在治理模式方面，从财政兜底转向“市场运作”。城市管理事项快速增长与财政紧缩的矛盾，倒逼城市管理和服务投融资模式创新。各地积极培育和发展城市运维产业，升级城市运营管理和服务供给机制，引导社会资本参与城市管理和长期运营。

在对城市管理发展的政策和理论总结基础上，项目组进一步对北京和上海城市管理“十四五”时期城市发展规划文本框架进行了实例观察。北京市“十四五”时期城市管理发展规划文本框架很好地体现了城市管理内涵的拓展。围绕现代化城市治理体系、治理目标等，展开了一系列关于形象、韧性、智慧城市的发展目标。上海市城市管理精细化“十四五”规划文本框架的特色是路径明晰，是制度型的城市管理发展规划。规划涵盖一副精细化管理的总体架构，一批精细化管理的“治理模式”，一个精细化管理的“综合平台”，一套精细化管理的“健康标准”。两者的实践探索为城市管理规划发展提供了有益借鉴。

3 编什么？——逻辑架构和编制要点

基于理论、制度和地方实践经验，项目组初步构建了一套《城市管理发展规划》的总体架构和编制要点。

3.1 总体架构

城市管理作为城市发展中的薄弱环节，需要国家、省市、区县协同发力，健全国家、省、城市、县（区）四级编制体系，全面推进城市管理工作体系化建设。

国家层面，主要是明标准、控方向，通过出台指导意见、编制办法、评估办法等规范性文件，推进上位法立法工作，补齐城市管理环节制度体系短板。省级层面提要求、把重点，围绕中央提出的总目标，确定本地区城市发展的目标和任务，集中力量突破重点难点问题。市级层面理机制，促统筹，构建“1+N+X”市级《城市管理发展规划》体系，其中“1”为城市管理发展规划，明确基本原则、主要目标任务及组织领导、政策保障、法治支撑、考核评估等保障措施；“N”代表 N 项法规规章，“X”代表X项标准规范，实现对城市管理领域的全覆盖指导。区县层面，细方案，重落实，制定具体目标、工作方案和重点项目清单，明确项目内容、规模、投资和期限，并强化多元保障措施，确保规划有效落地实施。

3.2 规划要点

城市层面的城市管理发展规划应构建超大城市治理现代化逻辑体系，规划要点聚焦五个体系建设。

一是突出制度之要，建立健全现代化城市管理工作体系。以 “高效处置一件事” 为核心，在规划中明确 “全域、全要素、全生命周期” 的城市治理工作体系改革任务，包括清晰界定城市治理领导体系和四级执行体系组织架构，明确规划、建设、管理三大环节的统筹管理要求。借鉴《上海城市管理规划》经验，将完善管理体制机制、推动精细化管理总体架构建设作为重要内容。针对跨层级、跨部门、跨区域协同治理效能不足问题，在规划中提出解决方案，明确各级职责分工及问题破解路径。同时，针对规建管环节衔接不畅问题，探索规划 - 建设 - 管理有机协同的全生命周期精细化管理路径，提高规划弹性和包容性，建立建设与管理要求前置、规划要求落地复核机制，将管理要求融入规划编制和土地出让环节，推动改革举措纳入市级规划。

二是细化城市管理层级体系，确保规划能落地落点变成行动，明确分级分类分时治理目标任务。面向超特大城市空间多元化管理需求，在规划中明确分级、分类、分时治理目标任务，提升城市治理的精准性和精细化水平。具体包括明确跨区域协同治理要点、城市分区差异化治理要点和城市空间分时段管理要点，以 “网格” 为基本治理单元，细化统筹治理机制。如《北京市城市管理发展 “十四五” 规划》在分区层面与北京市总规有效衔接，针对总规未明确的风貌和功能体系，对两轴一环、三城一区等重点区域提出具体建设任务；上海以美丽街区、美丽家园、美丽乡村为统筹平台，整合各类管理目标、项目任务、资金和考核要求，取得显著治理成效，三年行动计划配套规划方案的模式也为短期见效提供了经验。

三是完善平台体系，做实运行管理服务 “一张网”。明确城市治理数字底座建设和数据协同要求，推进城市运行管理服务 “一张网” 建设和场景升级，实现城市运行管理平台建设与业务流程优化融合发展。如《上海城市管理发展规划》明确智慧场景建设目标和指标，推动上海城市治理数字化水平快速提升，实现从市级到区级，甚至细化到楼栋和具体事件的自动感知与预警。

四是健全制度体系，完善法规标准建设。在规划中明确城市治理领域法规标准体系建设任务和动态调整计划，重点提升法规标准体系的整体性、系统性、协调性和时效性，增强城市治理法治能力。具体包括制定城市治理法规体系和标准体系建设计划，以上海 “十四五” 规划为例，其对新编修订城市管理标准设置了 50 余项约束性目标，有效推动城市管理水平提升。

五是强化保障体系，完善城市治理保障机制。城市管理工作需详细制定实施方案和行动计划，优化政府投入结构，完善市场化、社会化投融资机制，推动资金支持从“补建设”向“补运维”转变。同时，建立监督检查反馈闭环，明确规划实施推进计划、投入机制和问责机制，为城市管理工作提供坚实保障。

4 总结

基于超特大城市管理理论演进和实践趋势，做好新时期城市管理工作，需充分发挥《城市管理发展规划》的政策工具作用，围绕五种能力和五个体系建设，构建起城市管理现代化的 “四梁八柱”，推动超特大城市治理水平实现新跨越。

本文为中国城市规划设计研究院城乡治理研究所周婧楠在“2024年度中规院学术交流会”上做的报告。

致谢

感谢邓东副院长、杜宝东副院长对本项目的指导。

项目负责人：邓东 许宏宇 周婧楠

项目组成员：金丹、冯一帆、孙道成、耿幼明、陈昆、许尊、王璇（小）

报告整理：张园