我国以县城为重要载体的就地城镇化规律与对策研究

县城作为我国城镇体系的重要组成部分，起着联系新型城镇化和乡村振兴两大战略的关键作用，承担了促进城乡融合发展，加快实现共同富裕等时代使命。文章《我国以县城为重要载体的就地城镇化规律与对策研究》，以全国 1871 个县级单元近10年人口规模、经济活力、建成区用地、固定资产投入等数据分析为基础，结合6个典型案例县开展深入研究，探索我国县城就地城镇化的现状特征、规律，提出加快制度创新的“就地城镇化”建议。

1 研究背景

自中华人民共和国成立初期至1970年代，城镇化的的重点是促进大城市的形成以支持工业化发展，1980 年代初提出“小城镇化” 战略到本世纪初，县城随着城镇化率的快速提升得到较快发展。党的十八大以来，中央强调以城市群为主体，构建大中小城市和小城镇协调发展的格局，县城依然模糊在“中小城市和小城镇”的概念里。直到十九届五中全会和“十四五”规划纲要，才明确提出要加快“推进以县城为重要载体的城镇化建设”，县城作为我国新型城镇化的重要组成部分，单独提出并纳入了国家战略。

2022 年 5 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，为县城建设提供了全面系统的指导，以县域和县城为对象的城镇化研究大幅提升。但国内已有研究主要集中在政策解读、县域人口流动规律、县城分类建设、典型县案例研究和局部地区的城镇化格局演变研究，缺乏从较长周期对全国县城就地城镇化建设现状与变化规律的基础性、系统性分析。

2 研究对象及方法

2.1 概念解析

“县”古字为“悬”，引申指“距离遥远、差别大、维系关系”等含义。县域空间历史悠久、区划稳定，是我国迄今为止乡土气息、乡愁色彩最为浓厚的地域单元。县城一般指县政府驻地镇或街道办事处，是相对完整的行政区域，而更接近“城”的意象的，则是县城建成区，也是县域城镇化的主要载体。

“就地城镇化” 是我国新型城镇化战略中的重要模式创新，其核心要义是通过要素重组与空间重构实现城乡人口与生活方式的现代化转型。包括3方面内涵：一是在空间维度上通过基础设施互联互通和公共服务均等化配置，促进城乡要素的互嵌性流动；二是在产业维度上依托县域经济载体发展三产融合的新业态，形成更加复合型的经济结构；三是在社会维度上重构新型城乡关系，关注本地居民的幸福感与获得感。

2.2 研究对象

文章研究对象为不包括市辖区的1871个县级单元。数据主要来源于第六次和第七次全国人口普查数据、住房和城乡建设统计年鉴以及 2020 年度县域统计年鉴和各地官方网站。采用近10年相对变化数据进行分析。

2.3 研究方法与目标

宏观层面，分析近10年我国县城常住人口、建成区面积、经济规模、基础设施建设投入等数据变化情况，并进行耦合分析，总结提炼县城城镇化的基本特征与规律。微观层面，结合空间区位、地形地貌、主体功能区、县域发展阶段等因素，选取若干典型案例县开展深入研究，以实证对全国层面的分析结论进行校核。

3 我国县域和县城整体城镇化现状及规律分析

3.1 人口城镇化格局基本形成

近10年，在全国县域常住人口普遍负增长的背景下，县城人口规模却快速增长。2020 年，全国县级单元常住总人口达 7.45 亿人，县城平均常住人口 13.2 万人，县城人口占县域人口平均比重由 25% 提升至 35%。从区域来看，东部地区县城人口规模最大，中西部县城人口增速更快，人口变化特征与主体功能区总体匹配。

3.2 经济活力是人口集聚主动力

县级人口城镇化水平与经济发展水平呈正相关。GDP 规模越高的县城，人口规模相对越大，而经济发展水平相对不足的县，县城对县域内人口的集聚能力反而更强。东部地区及城市化发展区县域经济水平显著领先，县城人口稳定性更高。

3.3 土地城镇化速度高于人口城镇化进程

10年间，全国县城建成区规模迅速扩张，土地城镇化快于人口城镇化。2008-2020 年县城建成区规模平均增长 73.87%，比人口增速高出 23 个百分点。不同类型县城建成区规模增长率均明显高于县城人口增长率，但倍数差异较大。

3.4 固定资产投资对人口增长有促进作用

全国县城固定资产投资持续高速增长，基础设施建设水平与城镇化水平正相关。2008-2020 年，县城平均固定资产投资增长了 47 倍，县城供水普及率、生活垃圾处理率、污水处理率等接近大城市水平。县城人口增长比例与固定资产投资增加情况具有一定相关性，但并非完全匹配，不同地区县城固定资产投资对就地城镇化带动能力存在差异。

4 以县城为重要载体的就地城镇化典型案例分析

4.1 案例县的选择与基本特征

研究选取了浙江省德清县、河北省正定县、河北省玉田县、四川省资中县、陕西省定边县和湖北省远安县6个案例县，涵盖不同分区、主导产业、经济实力、人口规模和城镇化水平的县域单元，旨在通过比较分析各地城镇化路径的差异。

4.2 案例县的城镇化路径比较

（1）高度城镇化地区：位于长江三角洲城市群的全国百强县德清县以县城为核心、重点镇为支撑，全域统筹城乡要素，促进城乡共享共富，形成城乡融合的健康城镇化模式。位于京津冀城市群的正定县则借助区域协同与产业带动，实现县城聚集型城镇化模式，通过高标准区域一体化设施建设实现对外联系，高质量谋划县城产业集聚发展，带动人口聚集。

（2）农业主产区：位于东部地区国家级农产品主产区的玉田县，通过保障农业主产功能，集中公服和基础设施资源投放，提升县城综合承载力，以农业现代化建设带动就业，促进人口就地城镇化。位于西部国家级农产品主产区的百万人口农业大县资中县，则以建设“国家级农业高新区”为抓手，发展农业全产业链，通过统筹乡镇片区基础设施、人居环境、产业就业和制度建设，形成县-镇-村一体化的 “兼业” 城镇化模式。

（3）区位偏远、兼具复合主体功能的地区：西部城市化地区和农产品主产区，兼具省级生态功能的定边县，通过资源型产业带动和移民安置引导人口向县城周边集聚，形成高度集聚且非均衡的城镇化模式。国家级农产品主产区、省级重点生态县远安县则积极探索精明收缩型城镇化路径，引导人口向县城和重点地区梯次转移，提升县城产业、设施和空间品质，实现县域收缩与县城壮大的就地城镇化模式。

4.3 以县城为重要载体的就地城镇化的共性特征

一是县域内人口流动特征趋于多元，县城成为城镇化的适宜地。

二是不同县因区域、资源禀赋和规模差异，县城发展路径持续分化。

三是县域产业结构不断优化，对本地城镇化具有重要支撑，呈现多元化格局。

四是县城格局适度拉大与重要乡镇的特色发展，有利于促进就地城镇化进程。

五是关键性基础设施建设和公共服务设施保障与县城城镇化互相促进。

六是各地政府政策与制度创新是持续推进就地城镇化的重要保障。

4.4 以县城为重要载体的就地城镇化的若干挑战

一是与大城市相比，县域和县城与大城市相比竞争优势不足，人口被虹吸严重。

二是处于不同分区类型、不同发展阶段的县域城镇化差异引导重点尚不明确。

三是作为城镇体系中间环节，县城产业创新环境与服务不足，就地城镇化难以持续。

四是县域和县城土地利用的效率低，存量空间有限，城镇化进程受到制约。

五是县城建设品质普遍不高，城乡公共服务设施不均衡，城镇化质量不高。

六是县城综合治理能力相对较弱，城镇发展体制机制支撑尚不健全。

5 推进以县城为重要载体的就地城镇化建议

5.1 立足“以人为本” 原则，尊重人口变化规律

结合县城人口特点和发展规律，构建适应农业转移人口需求的发展路径与建设标准，增强县域产业多元化，提升县城对农民非农就业和收入水平的支撑能力，注重县城生活品质提升，增加生活便利度，优化城乡公共服务和人居环境。

5.2 坚持分区分类施策，引导县城科学发展

立足县级资源禀赋与主体功能区差异，合理引导县城发展路径与就地城镇化模式。城市化发展区的县应主动融入区域发展，农产品主产区的县应注重有效服务“三农”，重点生态功能区及人口流失县城则需加大财政转移支付力度，促进人口和公共服务资源适度集中。

5.3 加强产业平台建设，提升本地就业增收

通过多种方式加强县级产业平台建设，重点发展比较优势明显、带动农业农村能力强的产业；承接外部产业转移时统筹培育本地产业，引导创新产业落地和本地产业创新转化；利用跨地区帮扶联动政策促进县域产业循环，引导“三农” 服务功能在县城集聚。

5.4 统筹城乡融合发展，构建城镇化多元格局

以县-镇-村多元发展格局促进县城空间高效利用，支持城中村改造、城市更新等；注重县城与周边乡镇及中心村建设结合，分解县城建设压力；构建县城与乡镇用地和设施建设联动关系，预留民生发展空间。

5.5 优化县城重点设施，提升宜居宜业水平

区别大城市建设模式，突出县城小尺度、高质量、低成本的建设特点，逐步提升县城居住品质，建立完善住房保障体系；推动教育、医疗、养老等基本公共服务增量提质，尤其是提升基础教育和职业教育设施建设；完善县域道路交通设施，提升人口本地就业与兼业水平。

5.6 加快县级制度创新，优化政策保障措施

探索促进城乡人口双向流动的落户政策，强化农民职业技能和就业服务培训；统筹城乡建设用地，促进人、地、房服务均衡发展；推进农村集体建设用地入市，构建城乡统一建设用地市场；加大财政和金融对县城基础设施建设的支持力度，探索差异化财政支持政策。

6 结语

县城作为我国新型城镇化的关键载体，在推动城乡融合发展、促进共同富裕等方面肩负着重要使命。通过对全国县域单元的深入分析以及典型案例的研究，不仅揭示了县城就地城镇化的现状与规律，更针对面临的挑战提出了切实可行的建议，助力县城在新时代绽放新的光彩，成为人们向往的宜居宜业之地。

(本文是基于住房和城乡建设部村镇建设司《以县城为重要载体、以县域为单元的就地城镇化案例研究》课题成果的整理提炼。感谢村镇建设司牛璋彬、侯文峻等领导的大力支持，感谢北京清华同衡规划设计研究院郑筱津、卢庆强、王健等领导的指导。感谢项目组其他成员：陈珊珊、曾婧、余婷、刘津玉、韩经纬、林依然、刘冲、冯丹玥、齐瑞、江艺东、夏竹青等的研究贡献。)

作者| 

郭志伟，北京清华同衡规划设计研究院总体分院总规划师，国家注册城乡规划师，高级工程师。

闫  琳，北京清华同衡规划设计研究院总体分院总规划师，总体四所所长，正高级工程师，国家注册城乡规划师，中国城市规划学会乡村规划与建设分会委员，本文通信作者。

张兆欣，北京清华同衡规划设计研究院总体分院总体四所项目经理，工程师。

郭继凯，北京清华同衡规划设计研究院总体分院智慧规划研究部主创规划师，中级工程师