刘世锦：“十五五”时期经济社会发展态势与绿色转型

编制和实施“十五五”规划，对于全面落实党的二十大战略部署、推进中国式现代化意义重大。

近日，习近平总书记对“十五五”规划编制工作作出重要指示强调，要坚持科学决策、民主决策、依法决策，把顶层设计和问计于民统一起来，注重目标任务和政策举措的系统性整体性协同性，高质量完成规划编制工作。

在4月30日召开的部分省区市“十五五”时期经济社会发展座谈会上，习近平总书记发表重要讲话强调，今年是“十四五”规划收官之年，要在加紧落实规划目标任务的同时，适应形势变化，把握战略重点，科学谋划好“十五五”时期经济社会发展。

“十五五”时期是中国实现绿色转型的重要窗口期，必须坚定不移走创新驱动的绿色转型道路。

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实现预定发展目标要保持必要增长速度

“十五五”时期是我国达到2035年基本实现社会主义现代化目标的关键时期。从国际比较的角度看，到2035年，我国人均收入水平要上三个台阶：一是人均收入1.4万美元，成为高收入国家；二是人均收入2万美元左右，进入发达国家行列；三是人均收入3万美元至4万美元，平均3.5万美元，达到中等发达国家的收入水平。

2021年，我国人均GDP达到12500美元，非常接近世界银行定义的高收入国家的标准（2020年的标准是12696美元）。高收入国家标准是动态调整的，近些年，每年增长4%左右。2024年，这个标准为14005美元，我国人均GDP约为13500美元，差距略有扩大。

从国际历史经验看，由中等收入阶段上升到高收入阶段，在人均收入1万美元左右，是一个特殊的不稳定阶段。二战后，上百个经济体进入工业化，能够由中等收入阶段进入高收入阶段的经济体只有13个，在大型经济体中，只有日本和韩国。更多的国家落入“中等收入陷阱”，典型的有拉美的阿根廷、巴西、墨西哥等，亚洲的菲律宾、马来西亚等，以及近年来的俄罗斯。其原因包括创新能力不足、收入分配差距拉大、人力资本发展滞后、资源环境压力加大、外部冲击等。这些问题在我国不同程度都出现了。长时间以来，中国经济增速较高，人们普遍认为中国跨越高收入门槛不会有大的问题。但近几年在门槛外徘徊的情况表明，也要防止落入中等收入陷阱的风险。当然，我们对跨越高收入国家门槛仍充满信心，但有这种风险意识有利于务实有效地推进我国的现代化进程。

改革开放以来，中国经济经历了30多年10%左右的高速增长。东亚成功追赶型经济体，如日本、韩国、中国台湾等，都经历过类似的增长。2010年一季度开始，中国经济在达到一个高点后开始减速，由高速逐步转为中速。这种变化可以表述为增长阶段转变。从可比较的国际经验看，中国目前处在中速增长的中后期，应该还有5年—10年的中速增长，增速应在4%—5%之间。

过去曾强调要避免过高的增长速度，是因为当时中国经济具有较高的增长潜力。现阶段需要强调的是经济增长速度不能过低。今后五年有潜力保持中速增长，目标为5%，而4%应作为底线，是不能破的，这样才可能实现预期的发展目标。

发展方式转型要有实质性进展

实现中速增长期的稳定高质量发展并不容易，因为我们发展的内外部环境、机遇和挑战都发生了重大变化。从国际看，全球化进程受阻，单边主义、保护主义盛行，地缘政治冲突加剧。从国内看，内需主要是消费不足约束加大，名义增长低于实际增长，部分行业产能过剩压力突出。从这个角度说，“十五五”时期是我国经济增长由投资和出口驱动为主向创新和消费驱动为主转变的关键时期。要通过改革开放创新，加快转入“三支柱”构建的国民经济高质量发展新格局。

第一支柱是需求，以发展型消费为重点的服务消费带动消费结构升级和规模扩大，推动消费对出口的结构性替代和再平衡。包括以教育、医疗卫生、保障性住房、社保、文化体育娱乐、金融服务、交通通讯等发展型消费为重点的服务消费，是基建、房地产等之后新的终端需求增长动能。要提升基本公共服务均等化水平，扩大发展型消费。适应各个层次居民多样化、个性化需求，以基础性消费托底，鼓励合理的中高层次消费需求。

第二支柱是要素，以城乡融合、权利平等的基本公共服务为重点，全面提升人力资本。高质量发展以提高全要素生产率为核心，更多依靠创新驱动，全面提升人力资本是重中之重。在转变政府职能、调整财政支出结构的基础上，增强中央政府在基本公共服务均等化中的权责，加快形成强大的社会保障和人力资本建设支撑体系。国家在经济社会发展中提供公共产品，以往长时间是基础设施等物质资本投资，下一步要投资于人，转向基本公共服务，转向人力资本投资。

第三支柱是产业，各种所有制投资者、各类企业公平竞争，企业能退能进，推动产业在价值链中高端转型升级、创新驱动。要依法长久可信保护各种所有制产权，各类企业平等发展、公平竞争，是稳定预期和信心，进而推动创新和产业转型升级的关键所在。

发展型消费、提升人力资本、创新驱动和产业转型升级，这三大支柱相互依托，相互促进，形成国民经济运行的新循环，进而推动中国进入高收入阶段并持续稳定增长。

坚定信心、稳定预期，走出一条有中国特色、拥抱和引领世界潮流的绿色低碳转型之路

从经济社会转型升级、实现高质量发展的角度看，“十五五”时期是绿色转型、美丽中国建设由理念到实践全面深化推进的关键时期。

过去十多年，特别是习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上提出“双碳”目标后的五年，中国走出了一条有别于欧盟国家、具有自身特色的创新驱动绿色转型的路径。中国的低碳绿色产业快速增长，已成为全球最大的可再生能源生产者和消费者，在可再生能源累计装机容量、设备制造、绿色投资和市场发展等方面处于世界前列，在光伏、风电、储能、氢能、相关数字化技术等关键技术领域，处在全面或局部领先的位置。

欧盟国家长期以来是绿色发展的倡导者和先行者，但实际情况不及预期。欧盟率先建立了交易规模最大、相对成熟的碳排放权市场，期待通过对碳定价，形成有效的市场激励机制，带动绿色创新和产业发展。从实际情况看，欧盟碳市场仍然是局部的、存在结构性缺陷的碳市场，碳价的过大波动也难以为创新者和生产者提供长期稳定的激励。虽然在绿色低碳技术研发和产业化方面有所进展，但远不及预期。

我国的全国碳排放权交易市场在2021年7月正式启动，所覆盖企业的温室气体排放量全球最大，但成交量和成交额还处在起步期。此外，中国的低碳绿色创新和产业发展明显超过欧盟国家，走到了世界前列。如何解释碳市场发展不及产业发展这种现象，市场力量在中国的低碳绿色发展中是不是没有发挥作用？

观察当今中国的资本市场、技术市场、设备市场、产品消费品市场、劳动力市场等，绿色低碳产业和产品是最为活跃的部分。事实上，市场力量在中国低碳绿色产业发展中发挥了决定性作用，不能只看碳市场。中国走的是一条有中国特色、拥抱并引领全球浪潮的绿色转型之路。

一是中国政府提出的“双碳”目标，具有明确、可信和长期稳定的特点，有效引导市场参与者和社会各界的长期预期。实现碳中和目标时，可再生能源比重达到80%以上，煤炭降到10%以下，这就形成了长期且可量化的目标激励。可信的目标预期较不稳定的价格预期能够提供更有效的长期激励。

二是长期预期引导创新，吸引风险投资等大量创新资源进入，最有创新活力的民营企业成为主要参与者。除了碳市场外，资源大量进入各类市场。政府补贴在部分领域发挥了重要作用，但市场机制提供了基础性、持续性的活力和动能。

三是创新推动的内生绿色新技术具有“源头低碳零碳或负碳、对自然资源依赖性低、技术含量高、制造业特性强、能够快速形成规模经济”等特点。创新推动关键技术快速迭代，在较短时间内大幅度降低成本带动技术产业化、规模经济和对传统产业的替代。创新具有扩展效应，由局部创新扩展到全局创新，由技术创新扩展到体制机制政策和文化创新。

四是创新带来的一个重要变化，是使以往环保减碳与增长之间相互掣肘、相互抵消的关系，转变为相互支撑、协同共赢的关系。绿色低碳投资、生产、消费已经成为近年来中国经济增长位居前列的驱动力量。如果没有低碳绿色产业的快速崛起，中国经济不大可能保持已有的增长速度。

与欧盟等依靠碳市场形成的需求侧激励相比，中国的这条道路具有源头治理、直接激励创新、交易成本低、与增长兼容等特征，更加快速和有效地加快了绿色转型。

近一个时期，全球绿色转型受到特朗普2.0的严重冲击。我们要坚守绿色转型不动摇，这样一个基本立场是理性的、有科学依据的。这里想提出三个理由。

第一，与10年、20年前相比，应对气候变化、实现碳中和，不仅仅是坐而论道，而是大量的人力物力财力，数以万亿计的研发和产业投资已经投下去了，如果长期目标动摇或后退甚至放弃，所涉及的不仅是理念和价值观的问题，更是巨大的利益问题，对中国来说尤为如此。

第二，创新大幅度降低了基础绿色技术的成本。比如，过去10年，光伏发电成本下降了90%，目前已经相当于燃煤发电成本的一半，下一步还有较大下降空间。即便不考虑气候问题，与传统燃煤发电相比，也已经具有较强竞争力了。

第三，新能源大都是分布式、本土化、就地获取的，同时也是可再生的，对保障能源安全具有不可替代的优势。中国是一个油气资源需要大量进口的国家，这一优势尤为重要。

在“十五五”和更长一个时期，我们应当积极响应COP28提出的到2030年可再生能源产能增长两倍、能效提高一倍的目标，加快低碳绿色产业发展，适当提高相关增长指标。

以往我们预测和规划新能源产业发展规模和速度，是从实现“双碳”目标的时点倒推的。随着低碳绿色产业超预期快速增长，仅从需求侧目标倒推的方法已经不适应发展要求了。从供给侧看，已经有大量的投资投下去了，大量的企业已经成长起来了，我们要从企业和产业发展规律去重新考虑发展目标。相当多的企业，如果几年之内不能有较快发展，将会退出市场。只有保持必要的增长速度，才能实现规模经济、降低成本、增加研发投入，持续增强竞争力。事实上，当企业进入创新发展轨道，增长速度往往是超预期的。比如，中国提前6年实现了可再生能源装机容量目标，提前11年实现了新能源汽车50%渗透率的目标。

目前，新能源发展面临着一系列问题和挑战，比如，高比例新能源引发的电力供给不稳定、消纳和外送受限、分布式能源上网难、隔墙售电难、市场“内卷”和价格下跌、国际贸易保护主义冲击等。近期，西班牙大停电的起因还没有搞清楚，但将其归咎于新能源过快增长的声音并不小。

新能源发展的目前阶段，退是退不回去了。上述这些问题和挑战都是发展中的问题，只能通过进一步的改革开放和更好更快的发展加以解决。“十五五”时期的体制机制改革和创新，要抓住关键领域和重点环节加以突破。在供给侧，加快新型电力系统的设计和建设，由集中生产、输送、分配的垂直一体化体系，转变为主网、配网、微网分层平衡，拥有充足灵活性的新型体系。在需求侧，尽快向碳排放双控的量化目标和机制过渡，把减碳总量目标分解到各级政府和重点行业及企业，形成全面严格的减碳责任机制，有效扩大低碳绿色产业的国内需求。

（作者系国务院发展研究中心原副主任）