事关村庄规划！自资部出台“通则式”管理规定

导读

近日，自然资源部办公厅印发《关于乡村地区“通则式”规划技术管理规定编制要求的通知》（以下简称《通知》），作为扎实推进乡村全面振兴，促进城乡融合发展的重要改革措施，该文件为地方因地制宜推进乡村地区规划管理提供了指引。针对《通知》，自然资源部国土空间规划局负责人就地方关心的几个问题进行了回应。

问：出台《通知》的背景和意义是什么？

随着国土空间规划体系的逐步完善，村庄规划已成为乡村治理的重要抓手。然而实践中发现，我国村庄类型多样、地区特征差异显著，发展阶段不一，不是所有的村庄都需要单独编制村庄规划，部分村庄因未来一段时间的建设需求单一、规模不大，单独编制村庄规划成本较高，但没有规划，必要的公共设施建设、村民建房又缺乏规划依据。同时，近年来个别地方的村庄规划编制工作中甚至出现“大干快上”、照搬照抄、“一刀切”等倾向。

自然资源部一直坚持合理科学、因地制宜、精准施策的理念，指导地方分类有序推进村庄规划编制，推进有需求、有条件的村庄编制村庄规划，不下达完成指标和完成时限，不盲目追求村庄规划编制“全覆盖”，不要求编制工作进度“齐步走”和成果深度“一刀切”，明确对没有需求、不具备条件的村庄可暂不编制规划。

2024年中央一号文件《关于学习运用“千村示范、万村整治”工程经验有力有效推进乡村全面振兴的意见》首次在中央层面提出“通则式”管理规定；2025年中央一号文件《关于进一步深化农村改革 扎实推进乡村全面振兴的意见》进一步强调对不需要编制村庄规划的，可在县乡国土空间规划中管控引导或出台“通则式”管理规定。两个中央文件均明确“通则式”管理规定是乡村地区国土空间规划管理的重要方式。《通知》的出台，是贯彻落实国家关于村庄规划要求的务实之举，重点突出实事求是、灵活管用。通过“通则式”管理规定填补规划管理空档，给基层减负松绑、提高实效，让干部好操作、村民看得懂，对进一步指导地方做好乡村地区的规划管理工作从“一刀切”向分类施策转变，更好引领宜居宜业和美乡村建设、推进乡村全面振兴具有重大意义。

问：能否简要介绍下《通知》与以往印发的村庄规划有关文件相比，有哪些新意？

自然资源部自机构改革组建以来陆续印发《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》（自然资办发〔2019〕35号）、《关于进一步做好村庄规划工作的意见》（自然资办发〔2020〕57号）和《关于学习运用“千万工程”经验提高村庄规划编制质量和实效的通知》（自然资发〔2024〕1号）等文件，均要求分类有序推进村庄规划编制。《通知》是继上述文件之后，对乡村地区规划管理机制的又一次深化与创新。主要体现在以下三方面。

一是适用范围扩大，赋予基层更大自主权。2019年35号文件提出“暂时没有条件编制村庄规划的，应在县、乡镇国土空间规划中明确村庄国土空间用途管制规则和建设管控要求”；2020年57号文件指出“不单独编制村庄规划的，可以依据县、乡镇级国土空间规划的相关要求，进行用地审批和核发乡村建设规划许可证”；2024年1号文件明确“分类有序推进村庄规划编制……其它村庄可制定‘通则式’规划管理规定”。《通知》进一步扩大适用范围，首次提出县乡级国土空间规划未对乡村地区明确规划管理要求的，或现行村庄规划经评估无法满足当前规划管理需要的，可单独编制“通则式”管理规定，避免村庄规划管理出现空档。

二是管控手段升级，正负面清单双重管理。一方面新增负面清单管控机制，将土地管理法等法律法规、农村乱占耕地建房“八不准”、禁止商品住宅开发等政策规定明确的限制和禁止行为纳入负面清单。另一方面制定指标使用正面清单，在不突破县域规模的前提下，可结合实际统筹预留一定用地规模不划定村庄建设边界，作为“留白”机动指标，按照清单提供给有特殊选址要求的农村公益性公墓等乡村公共服务设施，垃圾转运处理设施、厕所粪污集中处理相关设施等基础设施及确需零星分散的村民居住等建设申请使用，通过增强规划弹性，提高规划适应性。

三是强化数字化管理，纳入“一张图”数据库。明确“通则式”管理规定有关管控引导要求，以单独附加图层形式纳入国土空间规划数据库，而不必单独建设村庄规划数据库，符合当前村庄规划管理的实际，既推动“一张图”建设，实现规划编制、审批、实施、监督的全链条高质量管理，提升治理效能，又在制度上减轻了基层管理的实际负担。

问：“通则式”管理规定的适用范围和制定原则是什么？有哪些考虑？主要内容是什么？

“通则式”管理规定适用范围主要有以下三种情形：一是县乡级国土空间规划未明确乡村地区规划管理要求的，二是现行村庄规划经评估已无法满足当前管理需要的，三是经评估无需单独编制村庄规划的乡村地区，均可编制“通则式”管理规定。制定原则一般以县为单元，由县级自然资源主管部门组织制订，有条件的地区也可以乡镇为单元，由乡镇人民政府组织制订；县乡级国土空间规划已经批复但未包含“通则式”内容的，可单独将“通则式”管理规定报县级人民政府审批，县乡级国土空间规划未批复的，纳入相应层级统一审批。《通知》印发前，已编制批复的各类村庄规划，经评估仍适用的可继续执行。

主要考虑是《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确村庄规划由乡镇人民政府组织编制，但实际中很多乡镇并不具备相应的条件，因此本次对编制主体做了优化。一方面，提高工作效率，避免因跨层级协调导致的效率损耗，例如已批复县乡级规划的地区可快速补充“通则式”内容，无需重复提交上级审批，确保政策及时落地；另一方面，强化县级政府统筹能力，进一步支撑乡村振兴建设项目和资金落地见效，实现“一地一策”精准管理。同时，兼顾政策延续性，允许已批村庄规划经评估后继续执行，减少重复编制造成的资源浪费。

立足党中央赋予自然资源系统的“两统一”职责，自然资源部前期对部分省份的村庄规划编制情况进行了充分调研，就各地乡村地区国土空间规划管理工作的好经验好做法，以及出现的一些共性问题和倾向的原因进行分析，搜集地方对部层面相关工作的诉求和建议，积极探索改革解决难点堵点的方法。“通则式”管理规定及时回应地方诉求，明确了在党中央、国务院部署要求下的工作重点，主要包括以下三个部分内容：

一是落实底线管控要求。传导落实上位国土空间规划和相关法律法规等文件明确涉及规划范围的底线管控要求，包括耕地和永久基本农田、生态保护红线，历史文化保护红线、灾害风险防控线或其他重要控制线，落实重大规划项目建设控制范围、国土绿化空间范围等的位置和管控面积等内容。

二是明确规划管理要求。根据上位国土空间规划确定的总体格局，明确村庄建设边界。明确村民居住建筑、公共服务设施和基础设施以及乡村产业用地等的选址范围和建设要求。其中，确有在村庄建设边界外选址的村民居住建筑，需提出明确的约束条件和选址指引；农村公益性公墓或集中埋葬点等应根据行业规范或当地习俗明确选址的约束条件和指引；涉及拟入市的集体经营性建设用地，应进一步明确规划建设用地的规划条件。设施农业用地、矿业用地等其他用地按照有关标准和规定提出通用的约束条件和选址指引等。按照集约节约用地，保护利用自然、历史、乡土文化等本底资源的原则，结合地方特色提出村庄环境整体管控要求。

三是加强工作衔接。加强县域统筹，强化与全域土地综合整治、城乡建设用地增减挂钩、主体功能区等政策工具的衔接，突出规划与土地政策的融合，充分发挥实用性作用。

问：《通知》发布后有什么工作打算？各级自然资源主管部门如何发挥作用？

《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出，在城镇开发边界外的建设，可实行“约束指标+分区准入”的用途管制方式。近年来，各地积极响应中央部署，“通则式”管理规定作为乡村地区的重要探索方式，不少地方已有生动实践，《通知》即自然资源部提炼总结地方实践后出台的。下一步，自然资源部将深入贯彻落实党中央、国务院工作部署，加强“通则式”管理规定运用的跟踪指导工作，继续收集地方先进经验做法及时总结推广，搭建交流平台，推动各地相互借鉴，强化培训和宣传引导，指导各地自然资源主管部门结合当地实际，高质高效开展乡村地区国土空间规划管理工作。

各省级自然资源主管部门可因地制宜细化《通知》要求，加强对重要控制线的管控，定期组织规划实施成效的评估，依据有关规定指导市县级自然资源主管部门做好基础数据在政府部门间的共享，确保上下“数、线、图”一致。及时解决问题、总结经验，主动开展技术指导、专题培训，提升基层人员业务能力，避免增加基层负担。

市县级自然资源主管部门要系统梳理乡村地区现有国土空间规划编制和实施管理情况，明确“通则式”管理规定的编制覆盖范围，统筹安排工作进度。“通则式”管理规定批准后，主动向相关村庄提供“一图一表”。“一图”要明确表达底线管控引导要求，对村民居住建筑、公共服务设施和基础设施已有具体布局安排的，要明确标注；“一表”的内容要言简意赅、通俗易懂、便于操作，经与村民自治组织协商后纳入“村规民约”，并通过村务公开栏等渠道主动公示。协助指导乡镇人民政府主动通过村民议事会、规划公示等途径吸纳民意，确保规划管理既符合技术规范，又贴近村民生产生活实际需求。

全文如下

自然资源部办公厅关于乡村地区“通则式”规划技术管理规定编制要求的通知

自然资办发〔2025〕13号

各省、自治区、直辖市自然资源主管部门，新疆生产建设兵团自然资源局：

为贯彻落实《中共中央 国务院关于进一步深化农村改革扎实推进乡村全面振兴的意见》，合理确定村庄建设重点和优先序，指导地方逐步实现乡村地区规划管理全覆盖，现就乡村地区“通则式”规划技术管理规定（以下简称“通则式”管理规定）编制要求通知如下。

一、适用范围

“通则式”管理规定一般以县为单元，由县级自然资源主管部门组织制订，有条件地区也可以乡镇为单元，由乡镇人民政府组织制订；县乡级国土空间规划未批复的，纳入相应层级统一审批，已批复的可单独报县级人民政府审批。经评估无需编制村庄规划的村庄适用“通则式”管理规定。

二、主要内容

落实底线管控要求。传导落实上位国土空间规划和相关法律法规等文件明确涉及规划范围的底线管控要求，包括耕地和永久基本农田、生态保护红线，历史文化保护红线、灾害风险防控线等其他控制线，以及重大规划项目建设控制范围等。将土地管理法等法律法规、农村乱占耕地建房“八不准”等政策规定明确的限制和禁止行为纳入负面清单管控。

明确规划管理要求。明确村庄建设边界。明确村民居住建筑、公共服务设施和基础设施及乡村产业用地（如拟入市的集体经营性建设用地等）、其他用地（如矿业用地、设施农业用地等）的选址范围和建设要求，或提出通用的约束条件和选址指引等。结合地方特色提出村庄环境整体管控要求。可结合实际预留一定用地规模不划定村庄建设边界，作为“留白”机动指标，制定指标使用正面清单，供有特殊选址要求的乡村公共服务设施（如农村公益性公墓等）、基础设施（如垃圾转运处理设施、厕所粪污集中处理相关设施等）及确需零星分散的村民居住等建设申请使用。

加强工作衔接。加强县域统筹，强化与全域土地综合整治等工作衔接融合。成果中有关管控引导要求以单独附加图层形式纳入国土空间规划数据库。

三、实施监督

“通则式”管理规定批准后，县级自然资源主管部门要主动向各村庄提供“一图一表”，明确表达底线管控和引导要求，并商村民自治组织将规划管理内容纳入“村规民约”主动公告。

省级自然资源主管部门可结合实际细化相关要求，加强重要控制线管控，适时组织实施评估。工作中需及时解决问题、总结经验，主动开展技术指导、业务培训，避免增加基层负担。重要事项及时报部。

自然资源部办公厅

2025年4月10日