作者 | 张维 北京市规划和自然资源委员会党组书记、主任

生态文明建设是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。党的十八大站在新的历史起点上，做出“大力推进生态文明建设”的战略决策。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央站在人与自然和谐共生的高度谋划发展，坚持和加强党对自然资源工作的全面领导，推动形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，为实现中华民族永续发展开辟了广阔前景。在习近平生态文明思想指引下，北京市牢固树立和践行“绿水青山就是金山银山”的理念，深入学习贯彻习近平总书记对北京一系列重要讲话精神，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，统筹推进自然资源资产产权制度改革，不断提升我市自然资源资产管理水平，推动新时代首都高质量发展。

坚持首善标准 建立健全自然资源资产

产权体系和委托代理机制

北京市市域面积1.6万平方公里，山地面积占到市域面积的2/3，平原地区土地开发程度高，人地矛盾突出。市域内虽然水系发达，但人均占有水资源较少，远低于国际和国内平均水平。确保经济社会发展与资源环境承载力相适应，对北京建设人与自然和谐共生的中国式现代化意义重大。

习近平总书记强调，要在党中央集中统一领导下，发挥我国社会主义制度集中力量干大事的优越性，牢固树立“一盘棋”思想，强化顶层设计，发挥制度优势，压实各方责任。2018年，北京市贯彻落实党中央决策部署，适应新形势新发展新要求，组建自然资源部门，统一履行全市全民所有土地、矿产、森林、湿地、水等自然资源资产所有者职责和所有国土空间用途管制职责，着力解决自然资源资产所有者不到位、管理部门职责交叉重叠等问题，实现山水林田湖草沙整体保护、系统修复和综合治理，实现国有自然资源资产所有权人和国家自然资源管理者相互独立、相互配合、相互监督。2020年，市委、市政府部署开展全市自然资源资产产权制度改革工作，以新版城市总体规划为统领，坚持“保护优先、集约利用，市场配置、政府监管，履行所有者职责、维护所有者权益，首善标准、区域协作”的原则，以完善自然资源资产产权体系为重点，以落实产权主体为关键，以调查监测和确权登记为基础，全力促进自然资源集约开发利用和生态保护修复，通过健全监管体系和法律体系，进一步推动构建科学完备、运行高效的自然资源资产产权制度，取得了一系列改革新成效。2021年，继续深入开展全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点工作，坚定国家立场，强化所有者职责，通过编制自然资源清单明确了各级政府所有权行权履职的空间边界和职责边界，着力实现自然资源资产所有权的物权权能，进一步强化监督报告，推动由资源管理向资产管理理念的转变，切实维护国家所有者权益。

坚持统筹谋划

强化国土空间规划引领

将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等各类空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，是党中央、国务院作出的重大部署。北京市不断强化国土空间规划对国土空间开发保护和生态产品价值实现的基础性、引领性作用，深入落实北京城市总体规划，系统构建“三级三类”国土空间规划体系，实现层层深化，有序传导。加强建设用地总量和强度“双控”，全市城乡建设用地规模持续下降。2018—2023年全市规划非建设空间内拆违腾退用地约154平方公里，已完成复耕、复绿、河道治理的用地约110平方公里，整体利用率超过70%。推动责任规划师、责任建筑师、责任估价师“三师”联动，助力规划落地生效。

以永久基本农田保护红线、生态保护红线和城镇开发边界“三条控制线”为基础，优化生态空间布局，构建了“一屏、三环、五河、九楔”的市域生态空间结构。不断加强对山区生态屏障、城市绿色空间和生态廊道的保护与建设，提高生态系统的连通性和稳定性，市域面积近30%位于生态保护红线范围内，红线内生态环境状况不断提升，确保重要生态功能区得到有效保护，维护生态系统的原真性和完整性。编制市级耕地保护专项规划，促进耕地数量、空间、质量、生态、利用五位一体保护；制定国土空间生态修复规划，进一步筑牢生态安全屏障，支撑城市可持续发展；围绕三山五园地区、南中轴、浅山区等重点地区，聚焦韧性城市空间、花园城市、绿道等重要领域编制专项规划，落实并发展深化总体规划内容，推动人城产绿深度融合，提升生态系统质量；印发实施第二道绿化隔离地区减量提质规划，成为全国首个大尺度非建设空间减量实施型综合规划，二绿地区绿色开敞空间占比近70%。

坚持创新驱动

开创自然资源要素高效配置新局面

不断夯实自然资源管理的底图底账。全面开展全民所有自然资源资产清查，查清全市土地、矿产、森林、草原、湿地、水等各类全民所有自然资源资产的规模、结构、布局等情况并初步核算经济价值；有序推动自然资源统一确权登记，明晰自然资源资产产权主体和边界；完成全市“全口径”储备土地梳理分析，探索开展绩效评价，促进土地资产价值显化，提高经济循环能力；完成国企用地专项调查，推动国企存量建设用地盘活利用。

按照自然资源所有权与使用权分离原则，推动自然资源有偿使用。出台实施弹性年期出让、工业用地先租后让、国有建设用地使用权作价出资或者入股等多种方式供地政策和建设用地功能混合使用、非宅国有建设用地续期政策，根据不同产业类型和项目特点合理确定土地供应方式和年限，降低企业用地成本的同时，提高了土地利用的灵活性和精准性，促进了土地资源向高效益领域流动。试点森林资源委托运营，通过市场化方式显化森林资源价值。不断健全自然资源权利体系，深入研究国有农用地权利设置和不同类型自然资源权利组合设置。加强地下空间利用研究。开展建设用地使用权分层供应研究，建立面向分层的“规划—供地—建设—登记”全流程管理程序；推进重点地区地下空间的立体集约利用，提高地下空间利用效率。开展自然资源分等定级估价，改革国有建设用地地价评估制度，构建公平、公正、公开的市场秩序。加强土地储备计划与土地供应计划联动，统筹储备开发时序和供应节奏，优化土地资源结构布局，提升资源、资产、资金转化效率。引导土地要素向优势地区集聚。2024年，全市一半以上的城乡建设用地供应集中在平原新城，超过70%的工业研发用地供应在“两区”“三城一区”等重点功能区，有力提升城市经济发展动能，增进民生福祉水平。

坚持多措并举

构建生态保护修复新格局

率先建立非建设空间规划与实施体系，有序推进非建设空间“多规合一”。清单化推进生态安全格局规划落实，首次开展了全市生态修复规划实施体检。矿产资源管理延续“禁、关、限、修”政策，目前全市固体矿山已全部关停。加快开展2003年以来全市300余项废弃矿山生态修复项目数据建设，“十四五”期间全市已完成矿山修复面积超过1100公顷。

加强湿地生态体系建设，科学修复湿地，在保护自然湿地的基础上，处理好湿地和林地之间的关系，依托两轮百万亩造林以及河流流域生态治理，实施长沟泉水国家湿地公园、温榆河公园建设、南苑森林湿地公园建设等湿地修复项目，恢复湿地面积，增强湿地生态功能和碳汇功能。

加大对密云水库、官厅水库等重要水源地的保护力度，实施水源涵养林建设、面源污染治理、生态清洁小流域建设等一系列水生态保护工程。通过封禁育林、植树造林等措施，增加了水源地的植被覆盖度，提高了水源涵养能力。持续实施“以水开路、用水引路”生态治理，全市五大河流全部重现“流动的河”并贯通入海，永定河2023年实现自断流以来首次全线全年有水。

促进社会资本参与生态保护修复，鼓励和支持社会资本统筹开展山水林田湖草沙一体化修复治理，推动生态修复、产业发展和生态产品价值实现一体规划、一体实施、一体见效。积极探索自然资源领域生态产品价值实现机制，继房山区史家营乡曹家坊废弃矿山生态修复及价值实现案例被自然资源部列入《生态产品价值实现典型案例》（第二批）后，副中心城市“绿心”案例入选第四批典型案例。

持续优化生态保护补偿机制，合理调整资金分配比例，加大对生态保护投入力度，分配指标基本实现了对生态补偿要素的全覆盖。京冀签订密云水库、官厅水库横向生态补偿协议，协同开展牤牛河等重要支流总氮消减试点，积极创新生态补偿方式。

坚持协同监管

切实保障所有者权益有效落实

建立健全国有自然资源（资产）管理情况报告制度。加强部门协作、推动共同发力，围绕“履行所有者职责，维护所有者权益”，通过“国有+集体”“资源+资产”的方式，全景展示各个年度各类自然资源资产管理情况，接受市人大全方位监督，有效提升我市国有自然资源管理水平。

探索建立监督评价机制。以“两统一”为基础，以市、区两级自然资源清单为依据，围绕所有者职责，研究我市受托代理履行所有者职责的监督评价机制。自然资源督察力度持续增强，逐步构建审计监督与其他行政监督协作机制，创新探索“林长制+”“河长制+”机制，推动形成履职合力。

初步建立所有者权责下的多部门协同损害责任追究机制。规划自然资源、水务、园林绿化、生态环境、农业农村、城市管理等部门多方位加强行政执法协作，加强行政执法与刑事司法衔接研究。司法机关持续推动构建全市中级、基层法院环境资源审判专门机构体系，施行刑事、民事、行政案件“三合一”归口审理模式。研究厘清自然资源资产损害赔偿的基本内涵、类型与相应责任承担方式，探索构建北京市自然资源资产损害赔偿工作机制。

2025年是全面深化改革的关键一年，也是“十四五”的收官之年。我们要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的二十大和二十届二中、三中全会精神，认真贯彻中央经济工作会议精神，完整、准确、全面贯彻新发展理念，以新时代首都发展为统领，深入实施城市总体规划，不断健全自然资源资产产权制度和管理制度体系，统筹高质量发展和高水平保护，全面推进美丽北京建设。